Роль главы государства в обеспечении конституционных прав личности в РФ

не урегулирован, Президент РФ вправе его урегулировать своим актом. Причем

на практике могут возникать такие ситуации: а) вопрос юридически не

урегулирован, и неясно, каким актом это должно быть сделано – законом,

указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ и так далее; б)

вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона.

По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только

в первой ситуации, но и во второй – для заполнения правового пробела на тот

период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно

требуют регулирования.

Свою логику Президент РФ изложил в послании Федеральному Собранию

от 16 февраля 1995 года: «Объем предстоящей законодательной работы

настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности

практики в качественных законах. В этих условиях Президент РФ обязан своими

нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что и

конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-

первых, указы Президента – это акты не главы исполнительной власти, а главы

государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не

очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и

действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с

помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих

законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно

- установленных прерогатив Президента РФ является определение основных

направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не

только ежегодные послания Президента РФ могут считаться формой реализации

этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта

Конституции также обуславливает возможность издания Президентом РФ

нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом,

- сделал вывод Президент, пока нет соответствующих законов, указы

Президента РФ остаются полноценной правовой базой для возникновения и

изменения тех или иных общественных отношений»[19].

В последующем позицию Президента РФ поддержал Конституционный Суд

РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 года по делу о проверке

конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года «О

мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской

Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области,

города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ,

утвержденного названным Указом, Конституционный Суд РФ определил: «В

соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент

Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и

обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов

государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской

Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании

по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие

указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным

законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия

соответствующих законодательных актов»[20]. Можно было бы согласиться с

позицией Президента РФ и Конституционного Суда РФ, если бы не некоторые

серьезные обстоятельства. Прежде всего, в ряде случаев в силу указания

Конституции РФ либо в силу правовой логики вообще вряд ли допустимо

принятие акта Президентом РФ даже при отсутствии закона и необходимости в

нем. Например, если статья 6 Конституции РФ говорит о том, что гражданство

РФ приобретается и прекращается «в соответствии с федеральным законом»,

невозможно принятие вместо него указа. Или, к примеру, поскольку

Федеральное Собрание принимает законы РФ, поскольку логично то, что оно и

определяет порядок их опубликования и вступления в силу. Для случаев, когда

очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет

возможности его принять, то необходимо заложить в Конституции РФ хотя бы

вынесение Государственной Думой решения о поручении Президенту

урегулировать эти отношения. Подобная практика есть в других странах, она

именуется делегированным законодательством. Там не принимаются указы вместо

законов явочным порядком, и президент либо правительство, вторгшиеся таким

путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями конституции.

Что делать Президенту РФ тогда, когда парламент принимает закон, и

в указе уже нет необходимости? Ответ как бы напрашивается сам собой:

отменить указ. Важно при этом не допустить того, чтобы возникла коллизия

между не отменяемым указом и по-новому, в отличие от указа, регулирующим

общественные отношения законом. Естественно, Президент РФ может до

последнего влиять на процесс принятия закона, используя своих

представителей в парламенте, право вето и так далее. Но окончательно

принятый новый закон предполагает отмену указа согласно статье 90

Конституции РФ.

§ 2. Функции Президента Российской Федерации

в сфере обеспечения прав человека

Основные функции Президента РФ, как главы государства определены в

статье 80 Конституции РФ[21]. Первая из основных функций Президента РФ –

быть гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и

гражданина. В силу этого он, прежде всего, должен обеспечить положение, при

котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности,

не выходя за пределы своей компетенции. Для этого он должен обращаться к

любому федеральному органу власти и органу власти субъекта РФ с

предложением привести свои акты или действия в соответствие с Конституцией

Российской Федерации. Президент является гарантом Конституции РФ, а не

конституций субъектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать

федеральной Конституции, то функцию Президента РФ следует понимать как

гарантию всей системы конституционной законности в стране. Президент не

может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или

не соблюдает Конституцию Российской Федерации, а тем более, когда при этом

ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения.

Президент не только вправе, но просто обязан принять меры вплоть до

применения самого широкого принуждения на законной основе, если на

территории государства действуют организованные преступные банды или

незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная

угроза территориальной целостности, безопасности государства и правам

человека в мирное время. Функция гаранта требует от Президента постоянной

заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень многих

других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, - естественно,

не вторгаясь в прерогативы парламента. Функция гаранта Конституции

предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению,

исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя

пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией

жизненные ситуации. Дискреционная власть, неизбежная в любом государстве,

не является сама по себе нарушением демократии и не чужда правовому

государству, если конечно, действия главы государства не ведут к репрессиям

и широким нарушениям прав человека, не взрывают механизм общественного

согласия и не приводят к массовому неповиновению властям. Дискреция не

перечеркивает конституционного права граждан на судебное обжалование

действий Президента. Как гарант прав и свобод граждан, Президент обязан

разрабатывать и предлагать законы, а в случае их отсутствия и впредь до

принятия федеральных законов принимать указы в защиту прав и свобод

отдельных категорий граждан (пенсионеров, военнослужащих и других), по

борьбе с организованной преступностью и так далее.

Весьма сложной и ответственной является функция Президента

Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и

взаимодействия органов государственной власти. По существу Президент РФ

есть арбитр, если основные власти не находят согласованных решений или

порождают конфликты во взаимоотношениях. Исходя из этой роли, Президент

вправе прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления

кризисов и разрешения споров. Эта функция важна для взаимодействия органов

государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне

отношений органов государственной власти федерации и субъектов РФ и между

разными субъектами РФ.

Кроме того, Президенту РФ принадлежит ряд контрольно-надзорных

функций.

Президент имеет право законодательной инициативы, то есть внесения

законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на

законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Это вето, именуемое в теории

как относительное, может быть преодолено при повторном принятии

законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном

обсуждении большинством в две трети каждой палаты – в этом случае Президент

обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом

и вводится в действие только после его подписания и обнародования

Президентом РФ. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон должен

быть или отклонен или входит в силу.

В части 2 статьи 85 Конституции Президент наделяется правом

приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации. При этом надо иметь в виду ряд обстоятельств.

Прежде всего, надо обратить внимание на то, что Президент вправе

приостановить действие только такого акта органа исполнительной власти

субъекта Федерации, который противоречит Конституции Российской Федерации,

федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или

нарушает права и свободы человека и гражданина.

Следует заметить, что Президент вправе приостанавливать действие

только актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, но он не

может приостановить действие актов их органов законодательной власти.

Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации Президентом

Российской Федерации приостанавливались неоднократно. В частности, в марте

1994 года Президент Российской Федерации приостановил своим Указом[22]

действие постановления Администрации Красноярского края от 22 февраля 1994

года, которым назначался референдум по проекту краевого закона об основах

непосредственного народовластия и организации государственной власти в

Красноярском крае, поскольку реализация постановления Администрации привела

бы к нарушению ряда положений федеральной Конституции, в частности части 2

статьи 66 и части 1 статьи 77, устанавливающих процедуру принятия устава

края и необходимость соответствия системы органов государственной власти

края основам конституционного строя Российской Федерации.

18 января 1996 года Президент Российской Федерации приостановил

действие Указа Президента Республики Башкортостан "О мерах по

совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг

предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в

порядке предоплаты"[23], как противоречащего Конституции Российской

Федерации и федеральным законам.

В данных Указах Президента предлагалось органам исполнительной

власти субъектов Российской Федерации, действие актов которых

приостанавливалось, привести эти акты в соответствие с Конституцией

Российской Федерации и федеральными законами.

Как следует из части 2 статьи 85 Конституции, действие актов

приостанавливается до решения соответствующим судом вопроса об их

противоречии федеральной Конституции, федеральным законам, международным

обязательствам Российской Федерации или нарушении прав и свобод человека.

Однако на практике вмешательства суда не требовалось, поскольку

оспариваемые Президентом Российской Федерации акты отменялись принявшими их

органами еще до рассмотрения дела в суде.

Президент Российской Федерации может обратиться в

Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии

федеральной Конституции нормативных правовых актов республик, областей,

краев, городов федерального значения, автономной области, автономных

округов (часть 2 статьи 125 Конституции). До вынесения решения

Конституционного Суда Российской Федерации Президент может приостановить

действие органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае

противоречия их Конституции, федеральным, конституционным законам,

федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или

нарушения прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 85 Конституции).

Это свидетельствует о том, что для эффективного государственного управления

важно не только разделение властей, сколько установление необходимых

взаимосвязей, взаимодействия, согласованности в работе высших органов

государства.

Президенту РФ принадлежит право назначать и освобождать от

должности глав администраций в регионы, когда там, по каким-то причинам не

могут быть проведены выборы местной администрации.

Совещательным и консультативным органом, содействующим реализации

главой государства его контрольных конституционных полномочий гаранта прав

и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в Российской

Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и

в соответствии с Конституцией РФ является Комиссия по правам человека при

Президенте РФ. Комиссия формируется в составе председателя Комиссии и

членов Комиссии. Председатель Комиссии и состав Комиссии утверждаются

Указом Президента РФ. Комиссия осуществляет сбор, изучение и анализ

информации по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и

гражданина, содержащейся в обращениях граждан и общественных объединений по

вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в сообщениях

средств массовой информации по указанным вопросам, проводит специальные

исследования, составляет общие ежегодные и специальные доклады о соблюдении

прав человека и гражданина и направляет их Президенту РФ; осуществляет

подготовку проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента

РФ по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

рассматривает направленные непосредственно в Комиссию обращения граждан РФ,

иностранных граждан, лиц без гражданства, а также учреждений и организаций,

содержащие информацию о фактах систематических нарушений прав и свобод

человека и гражданина, проверяет информацию о случаях нарушений прав и

свобод человека и гражданина, а также об отдельных фактах ущемления прав

человека и гражданина, представляющих особую общественную опасность.

Комиссия обладает широкими правами. Она может запрашивать и получать

необходимые документы и материалы от федеральных органов государственной

власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного

самоуправления, а также учреждений, организаций и должностных лиц;

заслушивать на своих заседаниях информацию соответствующих должностных лиц,

запрашивать и получать объяснения от соответствующих должностных лиц по

вопросам, входящим в ее компетенцию. По вопросам, входящим в компетенцию

Комиссии, члены Комиссии имеют право посещать органы государственной

власти, а также любые государственные учреждения и организации. Должностные

лица федеральных органов государственной власти, органов государственной

власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также

государственных учреждений и организаций обязаны безотлагательно

предоставлять информацию, запрашиваемую Комиссией. Рекомендации и

заключения Комиссии, принятые в пределах ее полномочий, направляются

соответствующему органу государственной власти, в компетенцию которого

входит решение вопроса. Орган государственной власти и его должностные

лица, получившие рекомендации и заключения Комиссии, обязаны в

установленный срок рассмотреть их и уведомить Комиссию о принятом решении.

В необходимых случаях информация об этом доводится до сведения Президента

РФ.

§ 3. Гарантии конституционных прав человека и гражданина

в чрезвычайных условиях

Полномочия Президента РФ в вопросах защиты конституционных прав

человека и гражданина в чрезвычайных условиях сформулированы в Конституции

РФ предельно четко. Чрезвычайное положение вводится Президентом Российской

Федерации для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности

и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им

необходимой помощи.

В соответствии со статьей 1 Федерального конституционного закона

от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»: «Чрезвычайное положение

означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и

настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской

Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности

органов государственной власти, органов местного самоуправления,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7