Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа

полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают

только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и о

разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с

конституционным правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется

договорное право…

И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где

указывается, что “статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному

согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным

законом”. Следовательно, предполагается, что статус у субъектов федерации

может различаться, и они его могут изменять.

Статус субъекта федерации – это установленные Конституцией РФ и

конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность

субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как

может разниться их статус? Таков первый круг проблем, вытекающих из

несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе нам

предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричной

федерации? Полагаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся. И,

прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух

принципах: национально-государственном и территориальном. За последние годы

мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие

сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики

как национально-территориальные образования и края и области как

территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только

о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и

национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык,

на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и

политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому,

полагаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации

(республики, края, области, автономные республики, автономные округа,

города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской

Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и

ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.

Кроме того, необходимо учесть, что вслед за Татарстаном особый статус

рано или поздно придется предоставить и Чечне как субъекту РФ, не

подписавшему Федеративный договор. Возможно также вступление в РФ новых

субъектов. Поэтому такую возможность необходимо зафиксировать в Конституции

РФ. Что же касается изменения статуса субъектов Федерации, то в

Конституции, а затем и в федеральном законодательстве должны быть

предусмотрены, по моему мнению, возможности – слияния (по взаимному

согласию) двух или более субъектов в один субъект Федерации. Сейчас такой

вариант прорабатывается в отношениях между Санкт-Петербургом и

Ленинградской областью. Хотя, я думаю, что может быть предоставлена

возможность и создания 2-х субъектов РФ на территории одного. Полагаю, что

необходимо срочно разработать правовой механизм его обеспечения. Слишком

большое число субъектов РФ по-прежнему остается “ахиллесовой пятой”

российского федерализма.

Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться в рамках

Конституции РФ: автономные округа вправе договариваться о предметах ведения

между областью, в которую они территориально входят и самим автономным

округам. При этом необходимо определить, какие полномочия передать области,

а какие должны непосредственно оставаться у округа. Эту же позицию занял и

Конституционный Суд РФ. Очевидно, что формирование окружных высших органов

государственной власти должно остаться за округом. Речь может идти о

перераспределении полномочий в сфере распределения финансов, установления

налогов и сборов, регулирования вопросов добычи полезных ископаемых, так

как почти все автономные округа находятся на территории, богатой природными

ресурсами. Я считаю, что необходим закон о статусе автономных округов, тем

более, что Конституция допускает принятие таких документов.

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto

неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта

асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных

полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей,

связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и

географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий: решение или

порождение проблем?

Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществляет все

права независимого государства. В то же время субъекты федерации также

имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор,

законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов

государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же

время обширные права ее субъектам.

ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ РФ

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является

главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не

может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она

обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего

государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты

Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти,

наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов.

Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать

правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это —

объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и

оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов

федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая

состоит в установлении:

а) исключительный компетенции федеральных органов власти,

б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других

федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71

Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации;

ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в местном ведении Федерации и ее

субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная

(т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе

Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это

положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11

Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения

в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также

постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв

федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории

Федерации.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения

Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных

органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и

только эти органы в праве издавать по перечисленным вопросам присущие им

правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное

регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и

сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не

вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18

пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

1) Вопросы государственного строительства;

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

4) Вопросы обороны и охраны границы;

5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;

7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской

Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных

прерогатив Федерации, и в частности:

а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать

законы о гражданстве и др.;

6) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты

федеральной собственности;

в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики,

развития путей сообщения и деятельности в космосе;

г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику,

объявлять войну и заключать мир;

д) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект

Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только

на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все

сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах

проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской

Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального

населения страны.

ПРЕДМЕТЫ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к

компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим

вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы

субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав

администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты

исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не

требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со

стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это

очень сложный вопрос.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14

пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп:

1) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод;

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;

3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы;

4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов

Федерации, выполнение международных договоров РФ.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права

(административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами

совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только

Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную

сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания

системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация

претендует только на совместное установление общих принципов.

В настоящее время в научной среде продолжает идти полемика: какой путь

предпочтительнее для Российской Федерации - конституционный или договорный?

Единого мнения по этому поводу нет.

Зачастую ученые-юристы основываются на двух основных точках зрения. В

частности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной

власти на основе договорного распределения функций, полагая, что

двустороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками

федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет

учитывать и согласовывать как интересы Федерации в целом, так и ее

субъектов[20].

Другие полагают, что договорный процесс положил начало "эрозии

российского государства как конституционной федерации" и постепенно

превращает его в "договорное конфедеративное объединение разностатусных

квазигосударств"[21].

Есть более широкий взгляд на существующую проблему. Например, А. Аринин

выделяет четыре позиции[22]. Во-первых, договорный процесс создает

предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных

отношений. Во-вторых, договорный процесс необходим и различается для

отдельных субъектов федерации. (Такая точка зрения характерна для

политических лидеров республик - субъектов Российской Федерации.) В-

третьих, договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в

конфедерацию. В-четвертых, выдвигается тезис о необходимости соответствия

договоров и соглашений Конституции и федеральному законодательству. А.

Аринин придерживается именно этого тезиса. Соглашаясь с ним, хочу добавить,

что договорный процесс, осуществленный в строгом соответствии федеральному

конституционному закону, раскрывающему положения ст. 71, 72, 73 действующей

Конституции, должен способствовать реальному "выравниванию" субъектов нашей

"несимметричной" Федерации.

К сожалению, в основе практики регулирования федеративных отношений между

Российской Федерацией и ее субъектами лежит договор о разграничении

полномочий и предметов ведения. Попытаемся ответить на вопрос: что вызывает

сомнение в договорной модели взаимоотношений между Российской Федерацией и

ее субъектами?

В этой связи рассмотрим правовые проблемы порождаемые "массированным"

внедрением договорной практики. Первый круг вопросов вытекает из договорных

правоотношений "Российская Федерация - субъект (группа субъектов)

Российской Федерации»[23]. Другие проблемы вызваны договорными

правоотношениями групп субъектов Федерации между собой, без какого-либо

участия Российской Федерации. И, наконец, проблема третья - договорные

взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами, затрагивающие

компетенцию органов местного самоуправления. К слову, в последнем послании

Федеральному Собранию Президент РФ сказал о том, что «договорная практика

была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих

и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении к этой

практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства России,

особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории»[24].

Каковы же плюсы и минусы этой практики?

Начнем с анализа текстов договоров и соглашений. В соответствии с п. "в"

ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между

органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти Ленинградской области к предметам совместного

ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов

государственной власти Ленинградской области, помимо предметов совместного

ведения, установленных ст. 72 Конституции РФ, относятся, например, вопросы

таможенной политики Российской Федерации на территории Ленинградской

области, в том числе эффективное использование таможенных платежей и

сборов, собираемых на территории Ленинградской области, для поддержки

экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры,

включая вопросы создания и развития локальных таможенных зон. В сочетании с

п. "ж" вышеназванной статьи Договора, согласно которому сертификация и

лицензирование отдельных видов деятельности на территории Ленинградской

области (в том числе иностранных фирм, коллективов и граждан,

осуществляющих деятельность на территории Ленинградской области) отнесены к

совместной компетенции, можно судить, насколько сузилась компетенция

Российской Федерации, предусмотренная п. "ж" и "л" ст. 71 Конституции

России.

В ст. 3 вышеприведенного Договора предусмотрено, что в целях

разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской

Федерации и органами исполнительной власти Ленинградской области по

предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции РФ и

перечисленным в ст. 2 настоящего Договора, органы исполнительной власти

Ленинградской области заключают соответствующие соглашения с Правительством

РФ. Данное положение полностью выводит заключение соглашений из-под

контроля законодательной власти субъекта Федерации.

Положение ст. 8 Договора предусматривает возможность передачи

федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих

полномочий органам исполнительной власти Ленинградской области в

соответствии со ст. 78 Конституции РФ по соглашению во всех случаях, если в

Конституции РФ или федеральном законе нет прямого запрета па передачу

осуществления соответствующих полномочий. Стоит отметить, - что в ч. 2 ст.

78 Конституции РФ содержится более мягкая формулировка, согласно которой

полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться

органам исполнительной власти субъекта Федерации, "если это не противоречит

Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

Как известно, Конституция Российской Федерации, ее п. "з" ст. 71 относит

к ведению Российской Федерации, в частности, федеральный бюджет и

федеральные фонды регионального развития. Но объем курсовой работы не

позволяет проанализировать договоры на этот счет, заключенные между

Федерацией и другими ее субъектами, особенно Татарстаном и Башкортостаном.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7