Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа

субъектов — ввод подразделений милиции, армии для подавления мятежей,

беспорядков, сепаратистских выступлений.

Проблемы совершенствования законодательства о конституционной

ответственности субъектов Российской Федерации.

В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъектов

федеративных отношений — федерации и ее членов — разработана недостаточно.

Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственности,

лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти

субъектов федерации за несоблюдение федерального законодательства.

Основной проблемой данного этапа конституционного развития России

можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и

региональных органов власти в целях стабильности федеративной формы

устройства государства. В настоящее время федеральные органы власти

практически не имеют правовых способов воздействия на органы власти

субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия

конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации

федеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов,

присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по

заключенным договорам между Российской Федерацией и отдельными

субъектами[8].

По нашему мнению, необходимо в ближайшее время внести поправки в

Конституцию России с целью создания стройной системы мер конституционной

ответственности субъектов Федерации.

Какова ситуация сейчас? В Конституции Российской Федерации закреплены

лишь две меры ответственности: приостановление действия актов органов

исполнительной власти субъектов Президентом России до решения

соответствующего суда (ч.2 ст. 85) и признание неконституционными правовых

актов субъектов Конституционным Судом Российской Федерации по запросам

федеральных органов (ст. 125). Возникают вопросы: как быть в том случае,

если субъект (его органы власти) отказывается выполнить решение

Конституционного Суда либо открыто нарушает федеральные законы? Нужно в

числе первых поправок в Конституцию России и Федеральный конституционный

закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» ввести такие меры

ответственности субъектов Федерации, как:

. временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта

(президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и

федеральных законов после предварительного уведомления о необходимости

привести в соответствие изданные им правовые акты и отказа от

выполнения этих требований в срок до трех месяцев указом Президента

России. Окончательное отстранение от должности происходит по итогам

рассмотрения дела в Конституционном Суде,

. приостановление деятельности законодательного (представительного)

органа власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при

решении вопроса об отстранении от должности высшего должностного лица

субъекта;

. в случае отсутствия высших органов государственной власти субъекта

назначение Президентом России временного федерального управления

данным субъектом федерации сроком не более чем на год. В случае

необходимости продления срока согласие должен давать Совет Федерации;

. крайней мерой конституционной ответственности является введение в

субъект федерации внутренних войск, армии и спецподразделений милиции

в случае вооруженных столкновений, угрозы территориальной целостности

Российской Федерации, деятельности сепаратистских групп. Подобная мера

вводится указом Президента, согласованным с Советом Федерации. При

неотложной необходимости указ вступает в силу немедленно с

одновременным внесением его на утверждение Совета Федерации.

На наш взгляд, необходимы исследования по разработке новых видов

ответственности субъектов Федерации, их органов и должностных лиц. Так, И.

А. Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции России

такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование

статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности

территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения

такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в

качестве административно-территориального образования, либо на его основе

будет образована федеральная территория[9].

В такой ситуации требуется введение в перечень мер конституционной

ответственности комплексной меры правового воздействия о признании системы

государственной власти субъекта антиконституционной.

В виде последствий ее использования будет автоматически выступать

применение сразу целого комплекса мер — смещение главы исполнительной

власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия

конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального управления,

перераспределение совместных предметов ведения и полномочии в пользу

Федерации и др.

В литературе было высказано предложение о принятии федерального закона

«О конституционной ответственности», в котором были бы четко «определены

юридические основания для наступления неблагоприятных последствий

конституционной ответственности, равно процедурные вопросы отрешения от

должности высших должностных лиц», и создании Кодекса конституционных

правонарушений. По нашему мнению, эти предложения несколько скороспелы и

недостаточно обоснованны. Показателен даже факт отсутствия в российской

науке конституционного права специальных исследований, посвященных

проблемам конституционной ответственности субъектов Федерации.

Думается, становление института конституционно-правовой

ответственности должно пройти несколько этапов.

На первом должно быть законодательно, а по возможности и

конституционно закреплено наименование конституционно-правовой

ответственности, а также основные «составы» конституционных правонарушений.

Названия статей, их частей должны раскрывать сущность конституционной

ответственности, ее особенности и элементы

Затем на конституционный уровень поднимается регулирование комплекса

мер конституционно-правовой ответственности, причем в Конституции

появляется специальная глава, регламентирующая конкретные меры

ответственности.

Третий этап — создание кодифицированного акта, собирающего воедино все

разнообразные меры ответственности, ранее нашедшие отражение в десятках

нормативных актов. На конституционном уровне остается регламентация лишь

наиболее важных видов ответственности в отношении государственных органов и

должностных лиц, находящихся у власти.

Российский федерализм: проблемы и эволюция.

Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и

нет и мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть

государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает

целостность и стабильность, мир и согласие внутри них[10].

В современную эпоху становится все сложнее идентифицировать государство

как федеративное, так как основные критерии носят оценочный характер, до

сих нор отсутствует их единая классификация. В мировой практике можно

встретить унитарные государства, которые достигают такой степени

децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят

субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока

официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся

федерацией, то уровень децентрализации государственной власти по вертикали

у первых значительно выше, нежели у второй)[11].

Необходимо заметить, что спектр проблем дискуссионного характера,

касающихся конституционной модели современного российского федерализма,

весьма широк. Предметом научной полемики являются концептуальные вопросы,

касающиеся роли Конституции РФ 1993 г. в утверждении российского

федерализма: можно ли назвать современную конституционную модель российскою

федерализма шагом вперед по сравнению с моделью, заложенной Федеративным

договором и предыдущей Конституцией в ее последней редакции. В какой мере

современная конституционная модель российского федерализма отвечает

требованиям эффективности и демократизма государственной власти?

Адекватному ответу на поставленные вопросы поможет обращение к мировым

тенденциям, формирующим наиболее совершенные черты федерализма.

В целом в мире наблюдаются демократизация федеративных отношений и

возрастание ответственности носителей государственной власти

пропорционально увеличению объема их функций и полномочий, что смещает

акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государственной

власти по вертикали. При сохранении субординации системы общенационального

права и государственной власти, необходимого сочетания элементов

централизации и децентрализации в современной модификации федерализма

система государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием

отношений, основанных на нецентрализации (самоуправлении), субсидиарности

(пропорциональности компетенции при разделении государственной власти), а

также кооперации, подразумевающей сотрудничество и взаимную ответственность

сторон федеративных отношений, возрастание значения согласительных и

координационных форм и процедур взаимодействия. Обобщение названных

основных тенденций позволяет вывести так называемую идеальную модель

федерализма современного государства - нецентрализованный (по принципу

самоуправления), симметричный (равноправие одинаковых по своей

государственно-правовой природе субъектов Федерации), кооперативный

федерализм (основанный на сотрудничестве и взаимной ответственности сторон

федеративных отношений), построенный на территориальном принципе

организации государственной власти по вертикали[12]. Все эти показатели

характерны для стабильных федеративных государств, и они получают свое

закрепление в соответствующих конституциях.

Какова же российская конституционная модель федерализма с этих позиции?

Россия является самой большой федерацией по составу субъектов (89). Ее

отличают ярко выраженные элементы асимметрии и разнородность с точки зрения

демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее

субъектов (иллюстрация тому - сравнение двух субъектов РФ: 10-миллионная

Москва и Эвенкийский округ с населением меньше 25 тыс.). Наличие

противоречий в правовом регулировании федеративных отношений (о чем

подробнее будет сказано ниже), достаточно высокая степень распространения

фактов несоответствия конституций (уставов) и законодательства субъектов РФ

положениям Конституции РФ, определяющим федеративное устройство

государства, - все это свидетельствует об опасности сохранения в России и в

дальнейшем состояния неустойчивой и кризисной федерации. Однако в ее

противоречивости и конфликтности можно увидеть, как это ни странно, и

положительные стороны. Современные процессы федерализации, основанные на

конфликтности, возможно, есть своеобразный российский путь к выздоровлению,

позволяющий держать на плаву сложнопостроенный и неравномерный каркас

государственного устройства. Пока идет противостояние центра и составных

частей России, у каждой из сторон сохраняется надежда на то, что путь к

совершенству остается открытым. Собственно говоря, сами по себе конфликты

не страшны, а, наоборот, благотворны, если обе стороны имеют взаимный

интерес быть вместе. Противостояние в таком случае нацелено на поиск

гармонии сосуществования, но не на разделение и размежевание. Вопрос

заключается в следующем: есть ли это движение в одном направлении, и

направлен ли путь к совершенствованию федеративных отношений; предназначено

ли субъектам Российской Федерации в этой связи быть действительно частями

единого целого - государства Российского.

В этом смысле новая конституционная модель видится более прогрессивной по

сравнению с предыдущей. Ее основные черты, на мой взгляд, выглядят

следующим образом.

1. По Конституции 1993 г. Россия стала более централизованной Федерацией

по сравнению с федеративным устройством, определяемым в Конституции

(Основном Законе) РФ в редакции 1992 г. В новой модели устранены

существенные элементы конфедеративных связей, закреплен принцип единого и

неделимого суверенитета Российской Федерации (ст. 4). По сравнению с

Федеративным договором сужен статус республик, которые теперь не называются

«суверенными»[13]. В ведение Российской Федерации отнесены некоторые

вопросы, относившиеся ранее к совместному ведению (в частности, правовое

регулирование интеллектуальной собственности); ужесточен режим единого

регулирования международных и внешнеэкономических связей, прав и свобод

человека и гражданина, общегосударственных стандартов; более

последовательно закреплен централизованный характер судебной системы.

Россия приблизилась в большей мере к канонам симметричного классического

федеративного государства. Вместо трех версии правового статуса субъектов

Федерации по Федеративному договору в действующей российской Конституции

учрежден принцип равноправия субъектов Федерации. Конституционно закреплены

единый для всех субъектов Федерации перечень предметов совместного ведения

Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также принцип остаточной компетенции

субъектов Федерации (ст. 73), что означает в свою очередь расширение

элементов нецентрализации и кооперативного федерализма. В то же время с

учетом особенностей периода, в который принималась новая Конституция РФ, не

удалось довести последовательно до конца многие прогрессивные идеи

полноценной федерализации России. Об этом свидетельствует теперь уже более

чем пятилетний период действия Конституции России 1993 г., обнаруживший ряд

недостатков конституционного регулирования федеративных отношений как в

содержательном плане, так и в технико-юридическом.

Противоречия, обнаруживаемые в Конституции имеют разную природу и разную

цену. В связи с особенностями действующей Конституции РФ как документа

политического компромисса в известной мере существует ряд концептуальных

противоречий, содержащих источник перманентной конфликтности.

Одно из наиболее серьезных противоречий – это противоречие между

принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разной

конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающими отсюда

различиями в правовом статусе составных частей России.

Именно исторические традиции России недавнего прошлого породили феномен

«матрешечных» субъектов Федерации, т.е. вхождение автономных округов в

состав краев, областей, признанных в то же время по Конституции

равноправными субъектами Федерации.

Другое серьезное противоречие концептуального характера - попытка

соединить собственно национальный и территориальный факторы в

государственном устройстве в том варианте, в котором он существует в

настоящее время в России. Национальный фактор во многом является у нас

"квазинациональным" не только потому, что лишь в четырех из 21 республики

титульная нация составляет большинство населения, а в Еврейской автономной

области - всего 4% евреев. Данная проблема нуждается в значительно более

глубоком рассмотрении, так как связана с вопросом обеспечения действия

главных принципов основ конституционного строя. С внедрением

конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации,

народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организации новой

федерации должна быть именно территориальной.

Существенной для федеративной государственности России является и

противоречивость закрепления в Конституции правовых форм разграничения

предметов ведения и полномочий (соотношение между ст. 4, 11, 15 и 76

Конституции РФ). Спор о том, что первично при разграничении предметов

ведения и полномочий - договор или федеральный закон, приобрел достаточно

затяжной характер. Именно эти разногласия в немалой степени мешали принятию

Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации", работа над

которым велась палатами Федерального Собрания РФ более трех лет. До сих пор

конституции немалого числа республик в составе России определяют договор

приоритетной формой правового регулирования по сравнению с Конституцией и

федеральным законом (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия и

ряд других).

Складывающаяся в связи с этим государственно-правовая практика требует

критической юридической оценки. Если договор имеет приоритет над

Конституцией и федеральным законом, то речь должна идти о договорной

федерации, о новом типе договорного государства, если Конституция и закон

(ст. 4, 15) первичны, а договор — вторичен, то мы имеем дело с классическим

суверенным правовым государством.

Другая группа противоречии, обнаруживаемых в Конституции РФ, возникла,

как представляется, в результате определенной недоработки и небрежности при

ее подготовке и принятии. Эти противоречия в меньшей степени связаны

собственно с поиском компромисса в определении парадигмы федеративных

отношений, и их "цена" с точки зрения политико-правовых последствий менее

существенна. Однако несовершенство конституционного регулирования не может

не мешать эффективности федеративных связей.

В частности, считается, что именно уступкой республикам оказалось

включение в ст. 5 Конституции РФ наряду с ч. 1 и ч. 5, которая нивелирует

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7