Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа

. территории, границы которой могут быть изменены только с взаимного

согласия органов власти сопредельных субъектов РФ.

Положение автономии может иметь особенности по сравнению с другими

субъектами. Может быть принят федеральный закон об автономной области,

автономном округе. Это должно делаться по представлению их законодательных

и исполнительных органов.

Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут

регулироваться федеральным законом и договором между органами

государственной власти автономного округа и органами власти края или

области.

Пребывание в составе РФ в качестве субъекта предполагает взаимодействие с

федеральными органами, участие в их работе. Равноправие всех субъектов

Российской Федерации между собой, в том числе во взаимоотношениях с

федеральными государственными органами, обусловливает их равные правомочия

в таких взаимоотношениях. Субъекты имеют гарантированное представительство

в Совете Федерации, их законодательным (представительным) органам

принадлежит право законодательной инициативы в Государственной Думе.

Конституция РФ предусматривает возможность изменения статуса субъекта. Это

может произойти по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в

соответствии с федеральным конституционным законом.

Соотношение законодательства субъектов Федерации и федерального

законодательства.

В эффективном продвижении правовых реформ особое место занимают изменения

конституционного законодательства, которые включают наряду с Конституцией

РФ федеральные законы и законы субъектов Федерации, предметом регулирования

которых являются конституционно-правовые отношения. Именно в

конституционном законодательстве отражаются коренные политические и

экономические изменения, которыми богата политико-правовая жизнь России

последнего десятилетия. И если учесть роль конституционного

законодательства как базовой отрасли нормативно-ценностной ориентации,

«ядра» публичного права, то становится ясно, что недостатки

конституционного законодательства проецируются на другие отрасли права и

ведут к негативным последствиям развития законодательства в целом.

В нынешних условиях ведущая отрасль российского права испытывает ряд

серьезных проблем[5]. К их числу можно отнести, прежде всего, отсутствие

концепции конституционного законодательства.

Правовое регулирование конституционного законодательства не имеет четко

сформулированной конечной цели, достижение которой предполагает развитие

нашего общества. Несмотря на провозглашение комплексной характеристики

Российской Федерации как государства демократического, федеративного,

правового, социального и светского, в конституционном законодательстве не

зафиксированы «правовые вехи», позволяющие ориентировать отраслевое

законодательство. Например, демократическое государство невозможно без

гарантий основных институтов прямой демократии.

Поэтому представляется необходимым закрепить в Конституции РФ принципы

участия народа в выборах, референдуме, органах местного самоуправления.

Конституция России 1993 г. закрепила федеративную форму государственного

устройства страны (ст. 1). Но российский федерализм как распределение

власти по вертикали, установление сдержек и противовесов в отношениях между

федеральными органами власти и органами субъектов, ее составляющих, еще в

стадии становления.

Часть 3 ст. 11 Конституции РФ гласит, что разграничение предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти РФ и органами

государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ,

Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и

полномочий. При этом выделены две группы полномочии Российской Федерации:

исключительных (ст. 71) и совместных с субъектами (ст. 72). Полномочия

субъектов Федерации определяются по остаточному принципу (ст.73). Предметы

совместного ведения - это сферы общественных отношений, которые по

Конституции отнесены к ведению Федерации, но к нормативному регулированию и

управлению которыми допускаются и субъекты Федерации (ст. 76).

Вместе с тем Конституция не определяет, какими должны быть федеральные

законы в сфере совместного ведения Федерации и се субъектов. Более того, не

предусмотрен и особый порядок рассмотрения и принятия федеральных законов

по предметам совместного ведения, который позволял бы в обязательном

порядке учитывать мнение отдельных субъектов Федерации по законопроекту.

Сегодня ничто не мешает федеральному законодателю осуществлять

"исчерпывающее" нормативное регулирование по вопросам совместного ведения

Федерации и ее субъектов. А отдельные субъекты, которых не устраивает

федеральное законодательство в данной области, в индивидуальном порядке

добиваются "исключительных" полномочий, используя договорный механизм, что

противоречит ст. 136 Конституции РФ.

На современном этапе, когда сформированы органы государственной власти

субъектов Федерации, их законодательная деятельность по вопросам,

относящимся к предмету совместного ведения с Федерацией, более

целенаправленна, конкретна и опережает законодательство центра. Это

объясняется тем, что пробелы законодательства в регионах ощущаются острее,

они более существенно сказываются на деятельности представительных и

исполнительных органов власти, на функционировании предприятий различных

форм собственности, на степени пополнения и исполнения регионального

бюджета, на взаимодействии центра и регионов. Все это заставляет субъекты

принимать законодательные акты, устраняющие пробелы в вопросах, отнесенных

к предмету совместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они

выходят за пределы установленной компетенции.

На практике встречаются случаи, когда законодательные акты регионов,

регулирующие определенные правоотношения и применяемые в течение

значительного времени, перестают реализовываться, так как противоречат

вновь принятому федеральному закону, который иначе регламентирует

одноименный вопрос, относящийся к предмету совместного ведения. Это мешает

нормальному функционированию законодательных органов, влечет не только

интеллектуальные, но и материальные затраты, порождает правовой нигилизм,

разрушает сложившиеся правоотношения, а в целом отрицательно сказывается на

производственно-хозяйственной, социально-экономической деятельности

региона, приводит к обращениям в различные судебные инстанции. Так,

приведенное выше Временное Положение об обеспечении деятельности депутатов

Калининградской областной Думы рассматривалось Судебной коллегией по

гражданским делам Калининградского областного суда, Судебной коллегией по

гражданским делам Верховного Суда РФ и Конституционным Судом РФ.

Чтобы преодолеть сложившуюся практику, представляется необходимым в

специальном федеральном законе предусмотреть два положения. Первое: любой

договор между Российской Федерацией и ее субъектами после его заключения

должен представляться на ратификацию в Совет Федерации. Второе: закрепить в

императивной форме верховенство федерального закона в случае коллизии между

договором и федеральным законом, что исключит какую-либо возможность

поставить договор выше закона.

Можно считать незаслуженным забвение в конституционно-правовой практике

России принятия Основ законодательства. По форме и содержанию Основы

законодательства, закрепляющие общие принципы и цели правового

регулирования, нормы прямого действия и рекомендательные нормы для

субъектов Федерации, в наибольшей мере соответствуют целям конкретизации

закрепленного в Конституции РФ разграничения предметов ведения и полномочий

между Федерацией и субъектами.

Была бы оправданной и разработка в данном случае модельных (типовых)

законодательных актов как основ», для законотворчества субъектов Федерации,

но отдельным вопросам совместного ведения Федерации и субъектов. Либо при

принятии федеральных законов по предметам совместного ведения,

непосредственно действующих на всей территории страны, предоставлять

отдельным субъектам право иного законодательного регулирования или

исключить для них действие отдельных статей данного закона.

Наконец, возможно изменить организационную модель регулирования

общественных отношений в сферах совместного ведения Федерации и ее

субъектов. Субъекты должны иметь право не просто участвовать в подготовке

федеральных законов по вопросам совместною ведения, но и отстаивать в

процессе законотворчества свои интересы. Например, следовало бы

предусмотреть обязательное направление Государственной Думой проектов

Федеральных законов в сфере совместного ведения не просто для сведения

органов власти субъектов Федерации, а на заключение, которое не может быть

проигнорировано. В результате неизбежно возникнет механизм рассмотрения

законопредложений субъектов Федерации, согласования, принятия либо

мотивированного их отклонения.

Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы

теории и проблемы реализации

На фоне» кризиса, охватившего все стороны государственного механизма в

России, большую актуальность приобрела проблема точного и безусловного

соблюдения Конституции Российской Федерации как фундамента правовой системы

государства. Как известно, любая норма права почти ничто без

принудительного осуществления предписаний, в ней заложенных. Специфика

принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского или

трудового, базируется на том, что основными его адресатами являются

властные субъекты — государство, государственные органы, должностные лица,

осуществляющие публичные, политические функции. Поэтому и возможность

принудительной правореализации нормативных предписании упирается в

разработку особой системы способов (мер) принуждения властных субъектов к

исполнению своих обязанностей либо путем возложения определенных

обязанностей, либо ограничений в основном организационного порядка.

Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической

ответственности, как конституционная, то есть ответственность за наиболее

существенные нарушения норм конституционного права.

Понятие конституционной ответственности

Проблема существования самостоятельного вида юридической

ответственности лишь сравнительно недавно стала предметом изучения в науке

российского конституционного права. Первые специальные исследования о

правовой природе и особенностях ответственности по конституционному праву

относятся к началу 70-х годов. Достаточно сказать, что даже в определении

(дефиниции) ответственности за нарушения конституционных норм среди ученых

нет единства (публично-правовая, конституционная, государственная,

уставная). Также не существует какого-либо общепризнанного подхода и к

содержанию категории конституционно-правовой ответственности.

Попробуем охарактеризовать две имеющиеся основные концепции

конституционно-правовой ответственности и их наиболее «слабые» места.

Сторонники первой[6] понимали под ответственностью обязанность

претерпевания различных правоограничений, выступающих последствием

правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности

представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как

последствия совершенного конституционного правонарушения[7]. Различие между

этими определениями ответственности фактически сводится к отказу от

рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанность».

Основным недостатком обоих направлений является низведение ответственности

к негативной оценке со стороны государства, выражающейся в несении

определенных обременении виновного в правонарушении.

На наш взгляд, понятие конституционной ответственности должно включать

следующие признаки:

. государственное и(или) общественное осуждение в виде заложенного в

норме требования применения или непосредственного использования

принудительных мер преимущественно организационного характера, реже

личного характера, состоящих в лишении властных полномочий, утрате

юридической силы акта, остановке (приостановке) работы

государственного органа или прекращении деятельности общественного

объединения и т. п.;

. совершенное противоправное деяние, то есть конституционное

правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной

противоправностью и виной;

. установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в

момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся

возникновением специального охранительного отношения.

Таким образом, ответственность, с нашей точки зрения, представляет

собой правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения

правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощается в

установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования

подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и

реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных

средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права,

возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению

неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав пли

правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного

принуждения.

Классификация мер ответственности субъектов федерации.

Опираясь на имеющиеся разработки, к числу мер конституционно-правовой

ответственности субъектов федерации следовало бы отнести:

1) отстранение от должности высшего должностного лица — главы

исполнительной власти субъекта;

2) роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной

власти субъекта;

3) отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта

органами государственной власти федерации;

4) признание недействительными актов органов власти субъектов судами по

обращениям органов власти федерации;

5) временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как

правило, конкурирующих) в пользу органов власти федерации;

6) изменение статуса субъекта федерации;

7) назначение специального федерального представителя для управления

субъектом («прямое президентское правление»);

8) ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях,

определенных федеральным законодательством.

Классифицировать перечисленные федеральные санкции (меры ответственности)

можно по различным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих их

органов их можно разделить на:

. санкции органов исполнительной власти федерации (отмена или

приостановление действия актов);

. санкции судебных органов (признание актов органов власти субъектов

недействительными) и санкции, налагаемые совместно несколькими

федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа,

отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта).

Во-вторых, систематизация может основываться на разграничении мер

ответственности по правовому результату:

. меры, по которым акты органон власти утрачивают юридическую силу

(признание актов недействительными, отмена или приостановление их

действия вышестоящими органами);

. меры, лишающие должностное лицо или орган властных полномочий

(отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или

приостановление деятельности законодательного органа);

. меры, преобразующие правовой статус субъектов права (принятие

федерального закона об изменения статуса субъекта);

. меры по использованию прямого принуждения (деятельность армии, милиции

и т. п.).

В-третьих, меры ответственности (санкции) можно подразделить на

окончательные и временные, в зависимости от длительности воздействия.

Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный

характер, а ввод воинских подразделений в субъект федерации может

применяться только временно.

В-четвертых, меры ответственности можно классифицировать по степени

использования государственного принуждения:

. меры, основанные на средствах косвенного, опосредованного правовой

процедурой принуждения (лишение юридической силы, лишение властных

полномочий, возложение обязанностей);

. меры фактического, прямого физического принуждения (использование

армии и милиции).

В-пятых, меры ответственности можно разграничить и по использованию

функционального критерия: карательные меры, основой которых является

назначение наказания, возложение специальных отрицательных обременений,

ставящих органы государственной власти в подчиненное положение к федерации,

фактически лишающие их государственного статуса, — ликвидация собственной

системы управления субъектом, то есть отстранение от должности высшего

должностного лица и приостановление либо роспуск законодательного органа, а

также назначение федерального представителя для управления субъектом,

перераспределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры,

возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений,

— отмена или приостановление действия незаконного акта, признание акта

недействительным; меры пресечения, выражающиеся в основном в использовании

средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного

пресечения правонарушений со стороны органов государственной власти

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7