Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа

общий конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, уточняя, что

он действует только во взаимоотношениях субъектов Федерации с федеральной

властью. По этой же причине перечень субъектов РФ в ст. 65 дан по шести

категориям, а не общим списком, хотя сами субъекты признаны равноправными.

По-видимому, следствием спешки явилось и то обстоятельство, что в ст. 71

и 72 Конституции РФ встречаются совпадающие предметы ведения (п. "в" ст. 71

и "б" ст. 72 - защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав

национальных меньшинств). Явное несоответствие обнаруживается между п. "а"

ст. 71. согласно которому изменение Конституции РФ отнесено к ведению РФ, и

ст. 136, устанавливающей, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются

после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов

Российской Федерации. Можно было бы привести и другие примеры подобных

противоречий, конкретно обнаруживаемых сегодня в процессе непосредственного

применения норм действующей Конституции РФ.

Более чем пятилетний период действия Конституции Российской Федерации

наряду с противоречиями выявил пробелы в Конституции Российского

государства.

Так, обращает на себя внимание неполнота конституционного регулирования

системы принципов федерализма (ч. 3 ст. 5). В частности, не закреплен

основополагающий принцип конституционного разграничения предметов ведения

между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72), в то время как вытекающий из

него принцип разграничения предметов и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации обозначен специально (ч. 3 ст. 5).

Длительное время имелись трудности в толковании ст. 76 Конституции РФ, а

именно: ч. 1 и 2. Сохранялся открытым вопрос, могут ли по предметам ведения

РФ и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов приниматься

акты Президента РФ и Правительства РФ. В настоящее время решением

Конституционного Суда РФ этот пробел восполнен, однако Суд осуществил это

не путем толкования, а в процессе рассмотрения конституционности отдельных

положений Федерального закона, а именно: Лесного кодекса РФ. В своем

постановлении от 9 января 1998 г. Конституционный Суд, ссылаясь на статьи

90, 115, 125 (пункт «а» части 2) Конституции РФ, указал на то, что

Президент РФ и Правительство РФ также принимают собственные правовые акты,

в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской

Федерации и совместного ведения.

Как показала практика реализации Конституции, несовершенным оказался

перечень ст. 72 (возникли вопросы, к какому виду предметов ведения

относятся государственная служба, миграция, межбюджетные отношения,

социальное обслуживание и др.). Пока пробелы восполняются двухсторонними

договорами между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ,

где такие сферы относятся к совместному ведению. Однако, думается, такая

практика неконституционна. Исходя из смысла ст. 72 и 76 Конституции РФ,

конкретизация предметов совместного ведения возможна лишь с помощью

федеральных законов. Определение же вопроса о том, относится ли данная

сфера к предмету совместного ведения, установленного Конституцией, является

прерогативой Конституционного Суда РФ (ст. 125 Конституции РФ).

Весьма серьезный пробел в Конституции РФ - неопределенность в основах

ответственности органов государственной власти и должностных лиц Федерации

и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов,

неисполнение решений судов (возможность применения институтов федерального

вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти,

отстранения от должности).

Наличие противоречий и пробелов, снижающее эффективность федеративных

связей, свидетельствует о важности поиска путей решения данных проблем.

Идеальным вариантом является совершенствование самой Конституции РФ,

внесение в нее поправок. Этот путь - наиболее юридически чистый, но

достаточно долгий и не всегда реальный. И хотя к этому нужно стремиться,

представляется, что сегодня основное внимание следует уделить расширению

использования двух других, более оперативных способов устранения

конституционных противоречий и пробелов. Это - толкование Конституционным

Судом РФ отдельных статей Конституции РФ и принятие федеральных

конституционных и федеральных законов по тем вопросам федерализма, решение

допустимо в форме законодательного регулирования и в определенной мере

направлено на исполнение и конкретизацию судебных актов толкования

российской Конституции.

Имея в виду тот факт, что Российская Федерация представляет собой весьма

многочисленное по составу ее субъектов государство с ярко выраженными

элементами асимметрии, а также учитывая значительную степень несоответствия

актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам в настоящее

время, в целом напрашивается вывод о том, что централизм пока неизбежен.

Необходим он и по причине длительно сохраняющихся кризисных явлений в

социально-экономическом развитии России, в результате которых все больше

регионов остановятся дотационными.

Таким образом, современная конституционная модель российского

федерализма, являясь в определенной мере продуктом политического и

правового компромисса, тем не менее, в целом сориентирована на развитие

классической и достаточно сильной федерации (принцип равноправия,

конституционное разграничение предметов ведения и полномочии, институт

совместного ведения Федерации и ее субъектов, единство государственного

суверенитета России, прерогатива Федерации в регулировании прав и свобод,

международных связей, централизованная судебная система и др.). Эта

тенденция подкрепляется решениями Конституционного Суда РФ, который

устраняет неопределенность в понимании отдельных противоречивых положений

российской Конституции. И с этой точки зрения представляется, что

современной конституционной моделью сделано больше к укреплению федерации,

чем к ее разрушению. Однако вопрос о том, пойдем ли мы и далее по пути

совершенствования России именно как федерации, сохраняет свою

злободневность. Непременными условиями успеха российского федерализма

являются преодоление общих кризисных явлений экономического, социального и

правового характера как негативных факторов, влияющих на стабильность и

развитие федеративных отношений; создание механизма обеспечения соблюдения

Конституции Российской Федерации и действующей конституционной модели

федерализма, в частности посредством повышения общей правовой культуры и

осознания ценности федерализации России и, наконец, решение задач

совершенствования конституционно-правового регулирования федеративных

отношений, которые были выше затронуты мною.

Симметричная или асимметричная Федерация.

Основополагающий принцип федерализма, состоящий в верховенстве норм

федеральной Конституции и ее одинаковой силе для всех субъектов федерации,

подвергся пересмотру при определении статуса последних в период повальной

болезни суверенизации.

В период подготовки Федеративного договора активно развивалась идея

перехода от конституционной федерации к конституционно-договорной. По всей

вероятности, именно она обусловила создание не имеющей аналога в

современной международной практике прецедента: Конституция Российского

федеративного государства была составлена из двух частей – собственно

Конституции и приложенного к ней федеративного договора о разграничении

предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной

власти РФ и соответствующими органами ее субъектов.

Эта новелла о практике российского конституционализма нашла одобрение в

центральных и властных местных структурах, да и в научной среде главным

образом в связи с тем, что параллельно шла подготовка проекта новой

Конституции. В этих условиях Федеративный договор сыграл и продолжает

играть позитивную роль в выяснении и согласовании ряда основополагающих

начал преобразования Российской Федерации.

Но это не означает превращения нашей федерации из конституционной в

конституционно-договорную. Правовую основу федеративного государства и его

эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная Конституция,

а также Федеративный и иные государственно-правовые договоры в той мере, в

какой они соответствуют федеральной Конституции. Федеративный договор имел

целью преобразование государственного устройства страны в направлении

децентрализации и расширения полномочий субъектов федерации, но не

превращение России из конституционной в договорную федерацию. Именно эта

идея была заложена в его названии и содержании.

В порядке возражения против данного тезиса обычно ссылаются на ч. 3 ст.

11 Конституции РФ, которая устанавливает, что разграничение предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ

осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о

разграничении предметов ведения и полномочий. Данная норма Конституции,

однако, не может рассматриваться вне связи с другими ее фундаментальными

положениями.

В частности, федеративное устройство страны основано на ее

государственной целостности и единстве системы государственной власти[14].

Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти РФ и ее субъектов решен в ст. 71, 72, и 73

Конституции.

Кроме того, ст. 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения

РФ принимаются федеральные конституционные законы. В свою очередь ст. 136

Основного Закона России предусматривает, что поправки к гл. 3-8 Конституции

РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального

конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами

законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Отсюда следует, что

никакие новые договоры не могут изменить или отменить конституционные

установления по разграничению предметов ведения и полномочий РФ

(федеральных органов) и ее субъектов (органов субъектов федерации).

Не следует ли из изложенного, что ч. 3 ст. 11 содержит внутреннее

противоречие? Полагаю, что нет. Положение о возможности разграничения

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и

органами государственной власти субъектов РФ Конституцией, Федеративным и

иным договорами не уравнивает субъектов этих договоров. Их конституционный

статус не меняется. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ речь идет о

взаимной передаче федеральными органами исполнительной власти и органами

исполнительной власти субъектов федерации своих полномочий, если это не

противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Иначе говоря, Конституция РФ предусматривает возможность заключения таких

договоров между правительством РФ и правительствами субъектов федерации,

соответствующими министерствами и ведомствами по отраслям управления. Не

может быть договора между РФ в целом и субъектом федерации как

равноправными государствами. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов

федерации между собой, а не их равноправие с федеративным государством, в

котором они состоят. В Конституции сохраняется иерархия федеративного

государства и его субъектов. Нет лишь иерархической соподчиненности между

последними, они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными

органами государственной власти.

В связи с этим обратим внимание на ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно

которой федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое

действие на всей территории России. По предметам ведения РФ имеют прямое

действие федеральные конституционные законы и федеральные законы[15].

Следовательно, Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное

правовое значение в регулировании государственного устройства страны.

Доминирующее положение занимает Конституция РФ, которая устанавливает

конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу

Российской Федерации. Основу верховенства на всей территории РФ

федеральной Конституции составляет не договор о союзе, в который

объединяются субъекты РФ, а единство суверенной власти, которое

существовало до и сохраняется после подписания Федеративного договора и не

ставится под сомнение иными договорами, заключенными федеральными органами

государственной власти и органами государственной власти субъектов

федерации.

При этом, однако, федеральная Конституция установила, что

предусматриваемая ею политическая децентрализация не может быть построена

на принципах отвлеченного математического равенства субъектов, а должна

сообразовываться с конкретной обстановкой децентрализуемого региона, его

экономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского хозяйства,

численностью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная

Конституция предусматривает такую возможность в форме заключения договоров

между федеральными органами и органами власти субъектов федерации. До

последнего времени идея асимметричной федерации не находила поддержки со

стороны федеральных органов государственной власти. Однако после подписания

договора “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании

полномочий между органами государственной власти РФ и органами

государственной власти Республики Татарстан” отношение к ней изменилось.

Асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской

государственности.

В связи с этим правомерен вопрос, может ли федерация быть стабильной и

прочной, если асимметрия состоит в предоставлении тому или иному субъекту

федерации особого статуса, не соответствующего федеральной Конституции. При

такой асимметрии, игнорирующей общефедеральный Основной Закон, между данным

субъектом и федерацией в целом устанавливаются иные, менее тесные

отношения. Нарушение меры приводит к новому качеству. Некоторые положения

названного договора напоминают не договор федеральных властей с властями

субъектов федерации о перераспределении полномочий, а договор между

самостоятельными государствами.

Постановка этих вопросов – не результат казуистики или юридического

крючкотворства, а попытка обратить внимание на недопустимость

волюнтаристского отношения к заключению договоров с субъектами федерации,

отступления от ряда положений федеральной Конституции. Речь не о том, что

федеральные органы не могут заключать договоры с отдельными субъектами

федерации, но такие договоры должны носить государственно-правовой, а не

международно-правовой характер и заключаться в рамках федеральной

Конституции и не противоречить ей. Конституция не может и не должна пасть

жертвой этих договоров, напротив, такие договоры правомерны лишь постольку,

поскольку они соответствуют федеральному Основному Закону. Федеральная

Конституция продолжает оставаться критерием легитимности Федеративного и

иных государственно-правовых договоров, заключаемых между органами

государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а

также договоров между ее субъектами. Это специально оговаривается в ч. 1

разд. II Основного Закона России. Поэтому свобода усмотрения органов

государственной власти и их должностных лиц, заключающих между собой

договоры, ограничивается требованиями именно федеральной Конституции.

Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между

принципом равноправия субъектов РФ[16] и разностатусность республик, с

одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей.

Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обуславливает их

различия. По Конституции России республики в отличие от других субъектов

Федерации:

а) являются государствами[17];

б) имеют конституции, а не уставы[18];

в) вправе устанавливать свои государственные языки[19].

Кроме того, на практике республики могут иметь свое республиканское

гражданство (что противоречит Конституции РФ).

В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и

входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с

принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не

могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую

соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67

Конституции РФ указывает: “территория РФ включает в себя территории ее

субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство

над ним”. Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные

образования, входящих в состав других территориальных образований – краев и

областей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов – как

территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую

в состав территории края или области.

В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки

Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов

ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу

субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская

область…).

Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7