Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают

(принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения,

распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной

жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как

свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают

нарушения применяемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих

полномочий. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч

правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую

опасность представляет принятие (издание) незаконных правовых актов

органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это

нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан,

проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц.

Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние

законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей,

издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и

дестабилизации обстановки[25].

В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяют особое внимание

прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами,

перечисленными в ст. 21 Закона «О прокуратуре». Проверки законности актов

занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем

объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда

отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной

и исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры

одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые

применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения

законов входят и проверки законности правовых актов, изданных

соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов.

Так, проводя проверку исполнения Закона «О занятости населения в Российской

Федерации» в районном центре занятости, прокурор обязательно проверяет и

законность изданных руководителем центра приказов в ходе исполнения этого

закона. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так

называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в

издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других

юридически значимых действий (например, заключение разного рода

договоров)[26].

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере

деятельности — предупреждение издания незаконных актов, противоречащих

законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных

интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также

повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих

(принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих

актов[27].

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться в связи

с сигналами о нарушении законов, при отсутствии таких сигналов, на

основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих

разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные

законом.

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и

предупреждения наступления негативных последствий, вызванных изданием

незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и

ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах

местного самоуправления, военного управления и органах контроля проводятся

и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом

порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура

чаще всего устанавливает самостоятельно. Однако на практике проверки в

связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую

очередь.[28]

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки

законности привлечения граждан и должностных лиц к административной

ответственности в органах, наделенных правом применения административных

санкций, поскольку выносимые ими постановления о привлечении к

административной ответственности являются разновидностью правовых актов.

Тем не менее, при получении сведений о незаконном привлечении к

административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и

свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов

могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и в

организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы

собственности. По таким же основаниям могут проводиться проверки законности

актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и

возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может

предусматриваться проведение[29]:

• сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом за

определенный период времени (квартал, полугодие, год);

• целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по

конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу

приватизации муниципальных предприятий);

• проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с

получением сведений об их незаконности;

• комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов

проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем

истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной

договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех

уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы,

постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в

органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых

нижестоящими органами представительной и исполнительной власти,

направляются в вышестоящие органы власти. В связи с этим прокуроры имеют

возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Так, по

копиям могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами

местного самоуправления, поступившим в районные органы местного

самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских

администраций — по копиям, поступившим в районную администрацию[30].

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по

месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу,

обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без

ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию

акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности.

Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими

документами:

• материалами проверок, расследований, ревизий;

• разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами,

заключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимо также побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался,

согласовывался, поскольку осуществить это в офисе прокуратуры или при

проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо готовиться.

Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к

проведению проверок исполнения законов. Обычно о предстоящей проверке

заблаговременно оповещается руководитель органа, где она будет проводиться.

Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его

в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно

поговорить с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки

работника органа для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или

отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы,

послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать утвержденный

перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут

содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме

распоряжений и телефонограмм[31].

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры

приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными

протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями

судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты,

противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их

закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ

и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов,

издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами

местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они,

кроме того, должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам

муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в

процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению

прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся

в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами,

послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого

внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные

незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная

правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится

обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В связи с этим возникает проблема автоматизации рабочего места

работника прокуратуры, с целью увеличения скорости обращения к большому

количеству нормативных актов. Для этого используются электронные правовые

базы типа «Кодекс», «Гарант», «Консультант+». Но, к сожалению,

финансирование органов Прокуратуры идет явно в недостаточном количестве и

зачастую компьютеризация затрагивает только высшее руководство органов

Прокуратуры, которое само, в основном, не участвует в правовой проверке

нормативных актов.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор,

как правило, выясняет:

• правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли

решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не

нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;

• не допущено ли в акте нарушение материального закона

по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

• не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы

юридических лиц;

• не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные

Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами

республик и других субъектов федерации;

• не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

• не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других

правонарушений;

• соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам

(жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне

законным, хотя в действительности он не соответствует фактическим

обстоятельствам;

• содержат ли акты, в особенности изданные представительными и

исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на

финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые

для обеспечения их выполнения;

• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

• соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в

регламенте органа;

• содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания,

подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;

• каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие

этому[32].

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти,

необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия.

Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной

власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений

физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к

соответствующим должностным лицам, руководителям коммерческих организаций,

неисполняющим эти решения, и соответствуют ли примененные санкции закону.

Прокурор может выяснять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от

должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При

выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно потребуются

объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц,

права и свободы которых были нарушены этими актами.

Ответственность должностных лиц за указанные правонарушения рассмотрим

в следующей главе данной научной работы.

2.2. Методические рекомендации по проведению проверок в области

законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной

власти.

В своей работе сотрудники прокуратуры обращаются к различным

методическим сборникам, где собран довольно большой практический опыт по

организации надзорной деятельности органов прокуратуры. Наиболее

распространенным изданием является выпуск издательства НИИ Проблем

укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ. Это

Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением

законов[33]. Он имеет несколько частей - по отраслям надзорной

деятельности. Нам будет наиболее интересна вторая часть этого издания, так

как здесь упоминается надзор за органами законодательной и исполнительной

власти.

Любая проверка независимо от степени ее сложности должна проводиться на

основе четкого плана, в котором выделяются вопросы, подлежащие выяснению,

исполнители, сроки исполнения.

Правильному выбору подлежащих проверке вопросов способствует знание

возможных нарушений законов теми или иными органами власти. Одну их часть

можно определить путем анализа законодательства, другую – большую и

наиболее необходимую – на основе изучения практики прокурорского

надзора[34].

Основной объем информации общего характера сотрудники прокуратуры

получают на основе анализа данных о структуре проверяемого органа,

функциональном назначении интересующих прокурора структурных подразделений,

деловой документации, в которой отражается их работа. Эти сведения можно

почерпнуть из справочников, отчетных документов, устава и положений об

отделах (управлениях), должностных инструкций, устанавливающих должностные

обязанности различных категорий служащих.

Данные о соблюдении законов, определяющих порядок несения службы, и

статус служащих содержатся в материалах коллегий министерств и ведомств,

заседаний и совещаний, отчетах о работе органа власти. Полезными в этом

плане могут быть материалы уголовных, гражданских, арбитражных и

административных дел. Разноплановую информацию о нарушениях

законодательства получают также из средств массовой информации, жалоб и

обращений граждан и должностных лиц.

Для обеспечения результативности проверок и ревизий прокурору надлежит:

четко сформулировать задачи; в требовании, направляемом руководителю,

указать период, который должна охватить проверка или ревизия, а в тех

случаях, где это возможно, круг проверяемых лиц; обозначить также реальный

срок, по истечении которого ожидается получение акта ревизии или проверки.

При этом необходимо контролировать исполнение требования прокурора.

Наиболее распространенной формой реагирования на выявленные нарушения

законодательства является протест[35]. Это связано с тем, что деятельность

служащих в большей части оформляется правовыми актами. Протест приносится

на противоречащий закону правовой акт по следующим критериям:

. издание правового акта во исполнение недействующего закона,

неправильный выбор закона;

. несоответствие правовых актов предписаниям зафиксированных в законе

норм;

. искажение смысла правовых актов;

. выход за пределы полномочий, предоставленных органу, издавшему

правовой акт, несоблюдение формы и процедуры издания правового акта.

Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему

противоречащий закону правовой акт. Это делается в тех случаях, когда

прокурор вправе рассчитывать на деловое и объективное рассмотрение своего

документа. При отсутствии такой уверенности следует обратиться с заявлением

в суд.

Заявление в суд может быть направлено и после отклонения протеста

прокурора, однако такой вариант не совсем желателен. Адресат прокурорского

реагирования должен определяться точно, на основе всесторонней оценки

ситуации во избежание промедления с решением вопроса об отмене незаконного

акта[36].

Правовой акт может быть опротестован в целом либо в части,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7