Юридическая практика

рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой

характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их

местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-

экономических последствий их применения. При этом указываются коллективы и

лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта, реализация которого

потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-

экономическое обоснование.

Проекты законов и иные законодательные предложения, подлежащие

рассмотрению Государственной Думой, представляются, в комитеты и комиссии

либо их председателям. Представленные предложения подлежат обязательной

регистрации. Если форма представленного проекта не отвечает основным

требованиям Регламента Государственной Думы и законодательным актам о

порядке подготовки проектов законов РФ или проект представлен без

обоснований, он может быть возвращен инициатору законопроекта.

Зарегистрированный законопроект или законодательное предложение для

предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе

над ним, как правило, направляются в соответствующие комитеты

Государственной Думы и одновременно в комитет по законодательству.

Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще "две

дополнительные стадии официального прохождения проекта нормативного акта в

законотворческом органе. Это рассмотрение и доработка проекта во

вспомогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку

дня заседания законотворческого органа рассмотрения внесенного

проекта"[20].

Думается, что такое расширение этой стадии правотворческой

деятельности является логичным, т.к. непосредственному рассмотрению проекта

законотворческим органом предшествует его разработка комиссиями и

комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопроекту.

В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут включаться

депутаты, не входящие в состав комиссий и комитетов. А также в их работе

могут принимать участие инициаторы законопроекта с правом совещательного

голоса. Что касается альтернативных проектов, то они рассматриваются

вместе с основным.

Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении

предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных

учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты

могут направляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться

заключения Правительства РФ. Существует ряд законопроектов, которые

вносятся только при наличии заключения Правительства. Согласно ч.3 от.104

Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов,

освобождении от их уплаты о выпуске государственных займов, об изменении

финансовых обстоятельств государства, другие законотворческие проекты,

предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания

законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого

законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой

последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает

возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему

мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в

результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант

законодательного акта.

Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве

докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение

проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а

также обращений Президента начинается с выступления официального

представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости

принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным

актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы,

показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются

содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.

Государственная Дума обсуждает основные положения законопроекта и

высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает

предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.

В зависимости от содержания проект по специальному решению

законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам,

разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут

обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям. По

результатам обсуждения Государственная Дума одобряет основные положения

проекта или отклоняет его. В случае одобрения устанавливается срок для его

представления ко второму чтению.

Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу,

Государственная Дума обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и

принимает решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке

ко второму чтению.

При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному

законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывает проект.

Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время

обсуждения, отдельные части или проект в целом, может быть возвращен на

доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это

решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе.

В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт.

Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и

условия для принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя

процедуру принятия федеральных и федеральных конституционных законов.

В соответствии с законом Государственная Дума принимает Федеральные

законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо

глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в

письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается

в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голосов от

общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105

Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение

пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения

закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более

половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течение

четырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации. Из данных

положений Основного закона можно сделать вывод о том, что принятие

федеральных законов Советом Федерации не носит обязательного характера, но

если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли

одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии

из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласия

и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования

разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом

рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с

решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети

членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.

Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному

рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Они

касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства. Перечень этих

вопросов дан в ст. 106 Конституции РФ, к ним относятся: вопросы

федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного

и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация

международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса

государственной границы.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных

законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция

предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и

принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов

Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов

Государственной Думы.

Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течение 14

дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный

закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается

Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями

голосов в обеих палатах парламента.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать

общеобязательными велением государства, правовая норма должна

объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс

представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка

их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов.

Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и

налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего

сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в

помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе

печати.

Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для

вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно

представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго

определенном порядке.

Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом

Президента "0 порядке опубликования и вступления в силу Федеральных

законов".[21]

Все законы России, согласно вышеупомянутому закону, подлежат

обязательному опубликованию в информационном бюллетене "Собрание

законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете", затем

передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-

технического центра правовой информации "Система".

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их

официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом

законе.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует

отметить, что законотворческий процесс- это не просто механизм создания

нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а,

следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и

принципам.

5.4. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития.

Статистические методы могут быть использованы не только для анализа

объема и тенденций развития законодательства, но и для оценки

законотворческой деятельности. Каково место законов среди иных нормативных

и ненормативных правовых актов, принимаемых российским парламентом? Какова

активность субъектов законодательной инициативы? Насколько успешны их

усилия? Каковы причины отклонения законов? В ответах на эти и другие

вопросы автором широко использованы материалы, опубликованные Аналитическим

управлением Аппарата Государственной Думы.[22]

Правовая активность Государственной Думы.

Законы - важнейший вид нормативных правовых актов, принимаемых

федеральным парламентом. Однако кроме них Государственная Дума и верхняя

палата парламента - Совет Федерации - принимают большое количество

постановлений, заявлений, обращений, ходатайства в КС и т.д. Какова

структура правовой активности Государственной Думы и какое место в этой

структуре занимают вопросы законотворчества? Удельный вес различных актов-

документов в структуре правовой активности Государственной Думы выглядят

следующим образом (см. таблицу 1 и график 1):

Структура правовой активности Государственной Думы в 1994-1998 гг. (в

абсолютных цифрах и в процентах). По данным Аналитического управления

Аппарата Государственной Думы

Таблица 1

| |1994 |1995 |1996 |1997 |1998 |Всего |

|Президент |10 |7 |9 |4 |

|Правительство |20 |23 |23 |18 |

|Депутаты ГД |55 |53 |52 |47 |

|СФ, члены СФ, |15 |17 |16 |31 |

|субъекты РФ | | | | |

|Конституционны|менее 1 |менее 1 |менее 1 |менее 1 |

|й Суд, | | | | |

|Верховный Суд,| | | | |

|Высший | | | | |

|Арбитражный | | | | |

|Суд | | | | |

|Всего |100 |100 |100 |100 |

График 2.

[pic]

Полученные результаты позволяют сделать вывод, что несомненным лидером в

области законотворчества в настоящий период являются депутаты

Государственной Думы (в среднем - около 50 процентов всех внесенных

законодательных инициатив). На втором месте (за исключением 1998 года) -

Правительство Российской Федерации, на третьем - субъекты Российской

Федерации и члены Совета Федерации (по содержанию инициатив их можно

объединить их в одну группу), на четвертом месте - Президент Российской

Федерации. Законодательные инициативы высших судебных органов в сумме

составляют менее одного процента и поэтому на графике не отражены.

Обращает на себя внимание отчетливо видимая тенденция к снижению

законотворческой активности практически всех субъектов законодательной

инициативы, особенно резко выраженная у Президента Российской Федерации, на

фоне возрастания законотворческой активности субъектов Российской Федерации

и членов Совета Федерации. Несомненно, что в этом нашла свое проявление

возрастающая роль субъектов Российской Федерации во всех аспектах

общественной и государственной жизни, в том числе - в федеральном

законотворчестве.

Нельзя не отметить относительно низкий уровень участия Правительства

Российской Федерации в федеральном законотворчестве - на его долю

приходится в среднем около 20 процентов законодательных инициатив.

5.5. Проблемы регионального правотворчества.

С недавнего времени многие политики федерального масштаба начали

проявлять обеспокоенность состоянием законотворчества в субъектах

Федерации. Так, на совещании в Министерстве юстиции была обнародована

информация о том, что 20% нормативных актов, принимаемых в регионах,

противоречат законам Российской Федерации. Из чего сделан весьма

прямолинейный вывод - следует наделить Минюст правом обращаться в суд для

отмены этих актов. Нетрудно предположить, что за этим могут последовать

предложения по пересмотру некоторых принципов федеративного устройства

России. На наш взгляд, это очень опасный путь. Он может привести к

дестабилизации правовой системы и федеративных отношений в целом. Решение

этой проблемы требует проявления максимально взвешенного, всестороннего

подхода и должно опираться на имеющийся позитивный опыт федеративного и

регионального законотворчества.

Одна из простых истин, выявленных конституционно-правовой практикой,

заключается в том, что, признав российские республики, края, области,

автономные образования субъектами Федерации, мы должны признать их

определенную самостоятельность и ответственность при решении вопросов

регионального законотворчества. Контуры этой самостоятельности очерчены

федеральной Конституцией. В самой же Конституции России предусмотрены

гарантии стабильности законодательства субъектов Российской Федерации.

Поэтому-то и нельзя произвольно решать вопросы об отмене законов субъектов

Российской Федерации по инициативе федеральных властей.

В связи с этим уместно напомнить, как Конституционный суд истолковал

положения Конституции Российской Федерации в части процедуры признания

недействующими законов субъектов Российской Федерации. Согласно

постановлению Конституционного суда от 16 июня 1998 г., суды общей

юрисдикции, обнаружив противоречия между законами при решении конкретного

дела, вправе самостоятельно решать, какой закон подлежит применению в

рассматриваемом деле. Однако непосредственно из Конституции Российской

Федерации не вытекает, что суды вправе вне связи с рассмотрением

конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении актов,

перечисленных в пунктах "а" и "б" статьи 125 Конституции Российской

Федерации (в числе этих актов и законы субъектов Российской Федерации), и

признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему

большую юридическую силу (естественно, к этим актам относятся федеральные

законы). Такие полномочия судов могут быть установлены только федеральным

конституционным законом. Выходит, что, прежде чем предоставлять Минюсту

новые полномочия по обжалованию региональных законов в суд, надо самим

судам предоставить возможность рассматривать подобные дела.

Это о формальной стороне дела.

Конечно, для каждой отрасли права характерны специфические причины

несоответствия законов субъектов Федерации федеральным законам. Однако при

этом есть и много общих моментов. Рассмотрим эти вопросы на примере

развития избирательного законодательства.

Начиная с 1993 года, наблюдается последовательное усиление влияния

федерального законодателя на развитие избирательного законодательства

субъектов Российской Федерации. Это проявлялось в принятии Федерального

закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской

Федерации" от 6 декабря 1994 года, сменившего его Федерального закона "Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года, Федерального закона

"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации" от 30 марта 1999 года. Содержание абсолютного

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6