Исторические этапы российского федерализма

федеративных отношений...”.

Столь же решительное неприятие федерализма демонстрировал И. В. Сталин. В

статье “Против федерализма” (март 1917 г.) он писал: “Не ясно ли, что

федерализм в России не решает и не может решить национального вопроса, что

он только запутывает и усложняет его донкихотскими потугами повернуть назад

колесо истории”. И, хотя считается, что он изменил потом свою точку зрения,

на практике Сталин всегда оставался последовательным нейтралом в отношении

федерализма и унитаризма.

Следует также иметь в виду, что коммунисты XIX в., в том числе и К. Маркс,

а позже и российские марксисты, отрицая федерализм как конституционную

форму государственного устройства, видели в федерализме способ участия

местных органов власти в формировании центрального органа власти, как это

было в условиях Парижской Коммуны, явившейся прообразом Советской

республики. В нем они видели возможность, с одной стороны, привлечь

симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны, удержать эти

народы в составе вновь создаваемого государства. Тем более что мощным

скрепляющим фактором в этом деле выступала партия, дисциплинированная и

всепроникающая сила.[7]

Поэтому при создании первой Российской Конституции федерализм как

политическое и юридическое понятие не нес никакой государствообразующей

нагрузки. Федерализм фигурировал в названии государства, в начальных главах

в качестве принципа, но отсутствовал в основной части документа. Если

принять во внимание общее мнение о временном характере Советского

государства как звене в цепной реакции мировой революции, которая должна

привести сначала к всемирной федерации социалистических республик, а затем

к отмиранию государства, то логика создателей первой Российской Конституции

становится вполне обоснованной и понятной. Вместе с тем необходимо иметь в

виду, что Россия находилась в состоянии глубокого кризиса и, следовательно,

нуждалась в восстановлении действенной центральной власти. Определяя

предметы ведения центральных и региональных органов государственной власти,

создатели Конституции РСФСР не только до предела урезали прерогативы

местных органов, поставив на первое место “проведение в жизнь всех

постановлений соответствующих высших органов Советской власти” (п. “а” ст.

61) но и записали, что “сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского

съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета

Советов принадлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их

разрешению” (ст. 50)[8]. Таким образом, несмотря на употребление термина

“федерализм” РСФСР на самом деле являлась унитарным государством.

Будущее советского федерализма уже отчетливо просматривалось в заявлении

И.В. Сталина, опубликованном в “Правде” 3 и 4 апреля 1918г. Сталин

утверждал, что советская федерация не имеет ничего Общего с буржуазной

федерацией, например, американской или швейцарской, которые представляют

собой союзы территорий, разделенных лишь географическими условиями и

исторической случайностью и являющихся переходной ступенью “от

независимости к империалистическому унитаризму”. Советская федерация

представляет собой переход, который будет достигнут “с течением времени” от

“принудительного царистского унитаризма” к “добровольному и братскому

объединению Трудовых масс всех наций и племен России”, конечная цель

которого в переходе к “будущему социалистическому унитаризму”[9].

2.2 Образование СССР и значение федерализма к тому времени.

При образовании СССР не было какой-либо стройной концепции федерализма,

но формирование его протекало в острой политической борьбе: 10 августа

1922г. Политбюро ЦК РКП (б) предложило Оргбюро ЦК образовать комиссию и

поручить ей “к следующему Пленуму ЦК подготовить вопрос о взаимоотношениях

РСФСР и независимых республик”. В состав комиссии вошли: И. В. Сталин, В.

В. Куйбышев, X. Г. Раковский, Г. К, Орджоникидзе, Г.Я. Сокольников и

представители ДВР, Украины, Белоруссии, Азербайджана, Армении, Грузии,

Бухары, Хивы.

На рассмотрение комиссии в конце августа был представлен подготовленный

И.В. Сталиным “Проект резолюции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми

республиками”. Этот проект вызвал серьезную дискуссию. Суть предложений

Сталина сводилась к тому, что Украина, Белоруссия и республики Закавказья

должны войти в состав РСФСР, а вопрос о Бухаре, Хиве и ДВР оставался пока

открытым, с ними должны были заключаться договора по таможенному делу,

внешней торговле, иностранным и военным делам и пр. Фактически это был курс

на автономизацию, который встретил серьезные возражения, в том числе и В.И.

Ленина.

Как следует из письма Сталина к Ленину от 22 сентября 1922 г.,

центральные Органы РСФСР активно вмешивались в дела “независимых”

республик, и Сталин прямо ставит вопрос о том, что нужно это вмешательство

сделать более эффективным, иначе республики могут постепенно выйти из-под

контроля более сильного соседа, потребуют “независимости” во всех смыслах и

будут рассматривать вмешательство в их дела ЦК РКП как обман и лицемерие со

стороны Москвы. “Мы переживаем такую полосу развития, — писал Сталин, —

когда форма, закон, конституция не могут быть игнорированы, когда молодое

поколение коммунистов на окраинах игру в независимость отказывается

понимать как игру, упорно признавая слова о независимости за чистую монету

и также упорно требуя от нас проведения в жизнь буквы конституции

независимых республик... Если мы теперь же не постараемся приспособить

форму взаимоотношений между центром и окраинами к фактическим

взаимоотношениям, в силу которых окраины во всем основном, безусловно,

должны подчиняться центру, т.е. если мы теперь же не заменим формальную

(фиктивную) независимость формальной же (и вместе с тем реальной)

автономией, то через год будет несравненно труднее отстоять фактическое

единство советских республик”[10].

Из приведенного документа следует, что создание СССР было только

оформлением de jure сложившихся отношений и не зависело фактически от каких-

либо государственных органов, а только лишь от решения Политбюро и группы

высших руководителей партии. В. И. Ленин внес существенную коррективу в

этот проект, отбросив идею автономизации, что, безусловно, могло бы при

известных условиях послужить основой превращения Союза в подлинно

федеративное государство.

СССР формировался вполне закономерно. Государства и народы, населявшие

бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в процессы,

которые потребовали объединения усилий, что, является общей предпосылкой

практически для всех федераций. Во время Гражданской войны и интервенции и

в последующий период между Россией и будущими союзными республиками

возникали различные временные союзы. В начале 20-х гг. между ними были

заключены договоры в соответствии с нормами международного права. Эти

договоры отражали взаимные интересы договаривающихся сторон и подводили

базу под создание будущего союза. Важно иметь в виду, что объективно ядром,

вокруг которого шло объединение, являлась Россия. Она же выступала и в

качестве лидирующей державы на международной арене. Некоторую

дипломатическую активность демонстрировала разве что Украина.

В Декларации об образовании СССР отмечалось, что вхождение в него доступно

“всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и

имеющим возникнуть в будущем, новое союзное государство явится достойным

увенчанием заложенных еще в октябре 1917 года основ мирного сожительства и

братского сотрудничества народов, ... оно послужит верным оплотом против

мирового капитализма и новым решительным шагом по пути объединения

трудящихся всех стран в мировую социалистическую Советскую Республику”[11].

Декларация указывала на главные причины, “которые повелительно требуют

объединения советских республик в одно союзное государство”. Во-первых,

восстановление народного хозяйства, невозможное при раздельном

существовании республик; во-вторых, “неустойчивость международного

положения и опасность новых нападений”, что делает “неизбежным создание

единого фронта советских республик перед лицом капиталистического

окружения; в-третьих, “само строение Советской власти, интернациональной по

своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на

путь объединения в одну социалистическую семью”. Только при этом условии

можно “обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные

преуспеяния, и свободу национального развития народов”[12].

На протяжении всей первой половины 1923 г. шла подготовка проекта

Конституции СССР. Согласно проекту, подготовленному комиссией, все

республики в составе нового Союза, включая РСФСР, оказывались в равном

положении по отношению к центральным органам власти. Среди представителей

Украины и Белоруссии возникли опасения, что влияние Союза будет более

сильным, нежели РСФСР, которое все-таки удавалось обходить. Был представлен

ряд проектов, которые фактически были направлены на сильное ограничение

центральных органов власти. Когда работа комиссии заходила в тупик,

арбитром выступали партийные органы.

На XII съезде ВКП(б) (апрель 1923 г.) развернулась жесткая борьба.

Раздавались обвинения в адрес ряда руководителей в великорусском шовинизме.

На съезде отчетливо проявилась позиция республик на создание союза равных

государственных единиц, призванного обеспечить свободное развитие

национальных республик: на съезде была выработана структура органов власти,

определено количественное представительство республик в палатах ВЦИК.

На XII съезде ВКП (б) и II съезде Советов СССР были заложены основы нового

государства. Все последующие конституции Союза только развивали и дополняли

то, что было решено этими съездами.

Почему государственное здание, которое возводилось на столь мощном,

фундаменте смогло простоять только 70 лет и рухнуло? Выдающийся психолог

Л.С. Выготский отмечал, что понять процесс можно, “только зная конец

процесса, результат, направление, куда и во что развивалась данная форма.

Имея конец пути, можно легче понять и весь путь в целом, и смысл отдельных

этапов”.

На мой взгляд, прежде всего, необходимо определить: чем был на самом деле

СССР? Если он был федерацией, то почему в официальных документах, и прежде

всего в Конституции, это не нашло отражения? В то же время РСФСР в составе

СССР — по сути своей унитарное государство — именовалось федерацией? В

какой мере связано крушение политического режима с распадом СССР? Какова

степень зависимости политических процессов, и в частности процесса

государственного строительства, от национальных политических традиций и

идеологической обусловленности характера создаваемого государства? Какую

роль сыграли отдельные личности, в чьих руках была сосредоточена власть и

которые оказывали определяющее влияние на внутреннюю и внешнюю политику

государства?

СССР являл собой уникальное соединение трех начал государственного

устройства: он одновременно был государством унитарным, федеративным и

конфедеративным. Это и определило развитие тех центробежных процессов,

которые стали трагедией для поколения наших отцов (да и для нас тоже). Хотя

были все основания употреблять термин “федерализм” применительно к СССР (он

был создан на основе договора формально самостоятельных государств, имел

целый ряд федералистских атрибутов), но этот термин в отношении СССР в

официальных документах никогда не употреблялся.

Конституция СССР 1936 г. Помимо глав IV и VI, посвященных союзным

республикам, содержала главу VII, определявшую прерогативы высших органов

государственной власти автономных советских социалистических республик. В

Конституции СССР 1977 г. глава 11 посвящалась автономным областям и

автономным округам. И это не случайно. Изначально СССР мыслился его

создателями как “одно союзное государство”, которое по мере развития все

больше и больше развивается в направлении централизации и усиления

центральной власти. Это было устойчивой традицией России, которой

перманентно приходилось наверстывать отставание от развитых стран Европы и

Америки, концентрируя силы в руках центральной власти. И при создании СССР

эта парадигма не изменилась. Данная тенденция сама по себе еще не

представляет большой опасности, поскольку в разумных пределах тенденции к

усилению федерального центра имеют место практически во всех современных

федерациях. Но дело в том, что в Союзе было реально большое унитарное

начало. Известное ленинское положение о том, что партия все поправит, было

тем политическим алгоритмом, который и определял унитарный по своей сути

характер созданного государства. Поэтому федерализм был только внешней его

оболочкой и не являлся системообразующим принципом. СССР имел признаки

конфедеративного союза. Во-первых, он был создан по национальному признаку

из самостоятельных национальных государств, отличавшихся своей историей,

культурой, религией, степенью развитости политической культуры, опытом и

традициями государственного строительства. В национальном сознании народов

этих стран имелись достаточно устойчивые элементы недоверия к центру,

который прочно ассоциировался с Российской империей и царизмом. При

заключении союза они не ставили вопроса о ликвидации своей

самостоятельности. Во-вторых, субъекты союза были наделены правом выхода из

его состава, пусть, как тогда казалось, и формальным (не в юридическом

смысле этого слова). В федеративном государстве попытка сецессии

рассматривается как мятеж и влечет за собой строгие юридические санкции.

В-третьих, все союзные республики обладали суверенитетом, а Украинская ССР

и Белорусская ССР были субъектами международного права, имея своих

представителей в ООН и других международных организациях, Именно они и были

в числе тех, кто решил потом судьбу СССР. Эти ключевые позиции

конфедерализма при определенных обстоятельствах и оказались роковыми для

судьбы Союза.

СССР обладал признаками федерации. Во-первых, он был единым государством,

состоящим из нескольких государственных образований — союзных республик. Во-

вторых, союзные республики имели собственную территорию, которая, хотя и

чисто теоретически, не могла быть изменена без их согласия, свою

конституцию, органы государственной власти. В нормальных федерациях эти

органы имеют высокую степень самостоятельности. В СССР высшая национальная

номенклатура полностью зависела от центральных партийных органов. В-

третьих, несмотря на огромную власть федерального центра и широкую его

компетенцию, в ведении субъектов Союза находился широкий круг вопросов,

требующих учета национальных особенностей и конкретных нужд населения для

их разрешения. Однако важнейшей задачей республиканских органов

государственной власти было и оставалось проведение в жизнь решений

центральных органов партии и государства.

Парадокс государственного устройства СССР заключался в том, что

превалирование принципов унитаризма и конфедерализма над принципами

федерализма создавали качественно новую ситуацию, не известную в прошлой

мировой практике государственного строительства и политического устройства.

Конфедерация всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или в

сторону распада. Все зависит от того, какая тенденция на данном

историческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская

направленность политики центра только усиливала потенциально заложенные в

конфедеративном начале возможности разрушения государственного единства.

К сожалению СССР не смог во время идентифицировать ту угрозу, которая шла

от такой неопределённости в своём территориальном устройстве. И даже может

быть это была одной из причин его (Союза) распада. Но не главной.

СССР развалили, прежде всего местные национальные элиты и часть продажной

интеллигенции (А.Н Сахаров, И.Р Шафаревич, А.Н Яковлев, да и все так

называемые «шестидесятники») за счёт средств Запада (США прежде всего). Да

они и сейчас не прекращают своё черное дело. И не из-за того, что у нас

были разные идеологии, а потому, что ОНИ просто не преемлят существования

сильной России (СССР, Руси и пр.) Так было, есть и будет. Это и есть

главная причина, всё остальное – демагогия.

2.3 Особенности федерализма на современном этапе развития

русской государственности.

После распада СССР спасти ситуацию можно было несколькими путями, но

правящая верхушка выбрала путь создания подлинной федерации. Однако

федералистское начало было самым слабым. Во-первых, потому что оно было

формальным и официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного

руководства не был желанным политическим идеалом, как это было в США,

Канаде, ФРГ, или системообразующим принципом сохранения государственного

единства и нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской

Америки. “Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующего

влияния при возникновении угрозы единству государства, что и привело к

распаду СССР. Во-вторых, законодательная база федеративных государств

должна быть обращена к гражданам единого государства, и в этом важнейшее

условие формирования единой нации.[13]”

Это, безусловно, решающая причина. Все остальные только с ней связаны.

Страницы: 1, 2, 3