Фискальная политика и ее механизм. Особенности фискальной политики в РБ

перераспределения всех общественных ресурсов до сочетания построенной на

рыночных принципах налоговой системы и бюджетных расходов, обеспечивающих

главным образом функционирование государственной системы социальной защиты,

бюджетных организаций и государственного сектора экономики. Прямые субсидии

негосударственному сектору играют незначительную роль (следует, однако,

учитывать, что в большей мере это пока связано с замедленными темпами

приватизации государственного имущества). Развивается система

государственных закупок на конкурсной основе. Введена общепринятая

классификация доходов и расходов бюджета (включая экономическую), а также

источников внутреннего и внешнего финансирования бюджетного дефицита и

видов государственного долга.

Новая бюджетная классификация легла в основу новой редакции Закона

РБ «О бюджетной системе в РБ», которая внесла существенные правки в термины

и определения бюджетного законодательства, конкретизировала принципы

построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса. Еще не

завершенное формирование казначейской системы исполнения бюджета уже

привело к значительному повышению эффективности управления государственными

финансами.

Несмотря на эти достижения, существующие проблемы в организации

бюджетного процесса еще столь велики, что пока невозможно говорить о

завершении формирования основы бюджетной системы, которую можно развивать и

совершенствовать в последующие годы. Еще только предстоит создать такую

основу. Фундаментальные проблемы, характеризующие текущее состояние

бюджетной системы (без учета вышеперечисленных налоговых проблем),

заключается в следующем:

1. Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться, в общем

и целом, по методу «от достигнутого». Взаимодействие с ведомствами,

регионами и законодательной властью, которое определяет бюджетные

параметры, носит характер субъективного торга, не основанного на оценке

эффективности бюджетных расходов. Этот торг (вместо объективного анализа

экономической целесообразности) определяет в конечном итоге выбор и объемы

финансируемых и нефинансируемых обязательств государства. Несмотря на

значительный прогресс в совершенствовании бюджетной классификации, органы

власти, в особенности на региональном уровне, пока не следуют новым

правилам, что приводит как к низкому качеству бюджетного планирования, так

и к низкой степени прозрачности бюджетов всех уровней.

Остается пока недостаточным и качество прогнозирования основных

макроэкономических показателей (ВВП, темпов роста инфляции, обменного

курса и др.), лежащих в основе бюджета, что создает условия для

многочисленных и не всегда оправданных манипуляций на этапе исполнения

бюджета.

2. Несмотря на определенные достижения в направлении создания эффективной

системы управления государственными финансами, все ее элементы

функционируют с низкой степенью эффективности. Это относится и к

межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии

формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля,

прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управления

долгом и активами.

Принятие новой редакции Закона РБ «О бюджетной системе в РБ» не решило

всех назревших проблем повышения эффективности бюджетного процесса,

особенно в части межбюджетных отношений.

До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых

бюджетных фондов и механизмов связанного кредитования как инструментов

бюджетного финансирования. Эти инструменты являются, как правило, крайне

неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не

предусмотренным в ежегодных законах о бюджете, либо к утрате механизмов

ответственности на нижестоящем уровне и соответствующей финансовой

ответственности на более высоком уровне. Неоправданно значительную роль в

системе государственных финансов продолжают играть внебюджетные фонды, что

усиливает непрозрачный и бесконтрольный характер перераспределения

государственных ресурсов.

До сих пор доходы и расходы государства в национальной и иностранной

валютах планируются и учитываются раздельно. При этом порядок составления

и исполнения плана валютных доходов и расходов бюджета законодательно не

регламентирован.

3. Хотя процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в последнее время

благодаря становлению казначейской системы, проблемы в этой области еще

довольно велики. Казначейская система позволила упорядочить расходование

средств в соответствии с ежегодно принимаемыми законами в основном на

республиканском уровне за счет установления внутригодовых постатейных

лимитов расходов, а также регистрации контрактов на поставку товаров и

услуг, заключаемых бюджетополучателями. Усилен также текущий контроль за

целевым расходованием средств бюджетными организациями. Однако в ряде

случаев регулирующие эти процессы акты Министерства финансов не учитывают

реальную экономическую ситуацию и в конечном итоге препятствуют

эффективному расходованию средств. Казначейская система лишь в малой

степени затрагивает исполнение местных бюджетов. Далеки от совершенства

процедуры внутригодового перераспределения ресурсов и использования

дополнительных доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской

задолженности по отдельным бюджетным статьям.

4. Качество бюджетного контроля, осуществляемого как контрольно-

ревизионными органами Министерства финансов, так и тем более службами

ведомственного контроля, остается пока явно недостаточным. Поскольку в

соответствии с действующими правовыми актами основное внимание обращается

на соответствие исполнения бюджета заложенным в законе показателям, т.е. в

первую очередь на целевое использование бюджетных средств, то на оценку

действительной эффективности государственных расходов не хватает ни

материальных, ни профессиональных ресурсов. В наибольшей мере эти

проблемы присущи региональному уровню бюджетной системы.

5. Управление государственным долгом продолжает осуществляться главным

образом исходя из бюджетных потребностей и необходимости финансовой

поддержки нерентабельных отраслей без надлежащего учета воздействия рынка

государственного долга на сбережения и частные инвестиции, а также без

достаточного внимания к эффективности различных долговых инструментов.

Управление долгом практически не сопряжено с управлением государственными

активами. В управлении государственным имуществом отсутствует

комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.

Все перечисленные проблемы требуют серьезной реформы бюджетного

законодательства с ориентацией в перспективе на подготовку и принятие по

аналогии с Российской Федерацией Бюджетного кодекса Республики Беларусь.

В соответствии с общепринятой практикой эффективной организации

бюджетного процесса, основными целями этой реформы являются:

. Обеспечение стабильности и предсказуемости бюджетной системы на основе

создания условий для полного и устойчивого выполнения финансовых

обязательств государства и концентрации ресурсов бюджета на решении

ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных

расходов;

. Прозрачность бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных

решений, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных

фондов;

. Создание эффективной системы управления государственными финансами на

всех стадиях бюджетного процесса;

. Снижение долговой нагрузки на экономику и переход к новым принципам

управления государственным долгом и активами;

. Реформа межбюджетных отношений на основе более четкого разграничения

расходных и налоговых полномочий между республиканским и местными

бюджетами и формирования новых систем финансовой поддержки регионов.

Для достижения этих целей потребуется поэтапная реализация комплекса

мер как в части совершенствования бюджетного законодательства, так и

конкретных решений текущей бюджетно-налоговой политики.

На первом же этапе следует провести инвентаризацию и оценку

эффективности бюджетных расходов и обязательств, включая государственные

целевые программы, внести необходимые уточнения в действующую бюджетную

классификацию и правила ее применения. Инвентаризация должна затронуть все

категории расходов и обязательств бюджета, все уровни распоряжения

бюджетными средствами. На ее основе будет возможна оценка эффективности

бюджетных расходов. Необходимо поэтапно ликвидировать необоснованные

бюджетные субсидии, создающие неравные условия конкуренции и снижающие

потенциал экономического роста, и сконцентрировать финансовые ресурсы на

выполнении основных функций государства – повысить бюджетные расходы на

социальные программы, здравоохранение, культуру, судебную систему,

правоохранительную деятельность и оборону.

Формирование бюджетов должно строится исключительно на основе оценки

эффективности расходов (в противовес методу «от достигнутого»), в полном

соответствии с полномочиями различных уровней власти. Планирование

бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения

обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей

станет не выбор портфеля финансируемых обязательств, а пересмотр структуры

расходов, вытекающий из приоритетов государственной политики, степени и

форм участия государства в экономике.

Необходимо продолжать совершенствование внутригодового бюджетного

планирования в процессе исполнения бюджета, включая установление

ежемесячных лимитов расходов, оперативный выбор источников финансирования

дефицита, уточнение процедур использования дополнительных бюджетных

доходов.

Совершенствование процедур бюджетного учета и контроля включает меры

по развитию методологической работы и внедрению на практике всех принципов

бюджетной классификации в полном объеме на всех уровнях бюджетной системы.

Необходимо также исключить пересечение контрольных функций в системе

контрольно-ревизионных органов.

В максимально короткие сроки должно быть завершено формирование

казначейской системы исполнения бюджета на республиканском и местном

уровнях.

В целях повышения прозрачности бюджетов и бюджетных процедур следует

ввести требование обязательной публикации бюджетной отчетности по всем

разделам бюджетной классификации и на всех уровнях бюджетной системы,

обеспечив для этого методологическую базу. Процедуры государственных

закупок товаров и услуг также должны стать максимально открытыми. Как можно

в более сжатые сроки должна быть завершена консолидация в бюджетах всех

уровней расходов внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности,

необходимо поэтапно упразднить внебюджетные инновационные фонды, а также

местные и республиканские целевые бюджетные фонды, построенные на

отчислениях с выручки от реализации товаров и услуг, с переводом

соответствующих расходов в консолидированный бюджет на общей основе с

полным казначейским контролем.

При разработке стратегии и практических действий по снижению

долговой нагрузки на экономику следует исходить не только из структуры

погашения и обслуживания государственного долга, но и из прогнозируемых

макроэкономических тенденций, а также из необходимости развития внутренних

финансовых рынков.

Реформирование бюджетной и налоговых систем является обязательным

условием и основной для проведения эффективной бюджетно-налоговой политики,

которая, тем не менее, имеет свою логику, принципы и методы разработки. [4.

стр.24-34]

Беларусь, как и большинство стран постсоветского пространства,

выбрала путь постепенных реформ. Первоначальная либерализация цен (1992 –

1993гг) в условиях проинфляционной денежной политики, проводимой с целью

недопущения падения ВВП, создала условия для быстрого роста цен.

Среднемесячный темп роста ИПЦ в 1992-1994гг. был более 30%. Относительная

стабилизация (1995-1996г) и ужесточение денежной политики показали всю

слабость нереформируемого реального сектора. В качестве приоритетной цели

развития с осени 1996 года выбирается рост ВВП, стимулируемый активной

кредитной эмиссией в выбранные «точки роста» - АПК и жилищное

строительство. Президент перед правительством поставил цель – достигнуть

показателей выпуска 1990г. В 1997 – 2000гг. Беларусь демонстрирует высокие

темпы роста ВВП, который увеличился за эти годы на 40%. «Белорусское

экономическое чудо» стало возможным благодаря финансовой помощи России,

списавшей 1 млрд. рублей задолженности за энергоносители, эмиссии,

проеданию основных и оборотных средств предприятий. Тем не менее

неэффективность выбранной модели стала очевидной уже в 2000 году, когда

рост количественных показателей стал сопровождаться ухудшением

качественных. Упала рентабельность и платежеспособность, выросли

кредиторская и дебиторская задолженность и количество убыточных

предприятий.

Рост ВВП проходил на фоне снижения показателей реальных доходов

населения. В 1997 – 1998 годах заработная плата равнялась 40 USD, а в

1999г. количество людей, получающих доходы ниже прожиточного минимума,

составляло уже 50%. В 2000 году, в результате акции по росту заработной

платы в преддверии президентских выборов, начисленная среднемесячная

заработная плата достигла уровня 1995г. 30% белорусов сейчас живет ниже

черты бедности. Пенсионеры получают 40 USD пенсии. Семьи с двумя детьми и

более автоматически попадают в категорию нуждающихся.

Беларусь стала аутсайдером в проведении рыночных реформ, имея

наихудшие показатели рыночной трансформации и 148 место в рейтинге

экономической свободы. Объем привлеченных ПИИ составляет 123 USD на

человека, из которых значительную часть составляет белорусско-российское

строительство газопровода.

Таким образом, декларируемый рост валовых показателей пока не

оправдал надежд белорусского народа. Репрессивная макроэкономическая

политика и непрозрачная правовая среда способствуют бегству капитала из

страны, массовому уходу бизнеса «в тень», отсутствию частных инвестиций и

сбережений.

Поэтому, провозглашая курс на привлечение иностранных инвестиций,

Беларуси следует инициировать и масштабные экономические реформы. Как

показывает опыт наших соседей, это приводит к росту качественных и

количественных показателей экономического развития и благосостоянию их

граждан. Таким образом, по мнению международных экспертов, отказываясь от

реформ, Беларусь увеличивает издержки упущенных возможностей, теряя

драгоценное время. [10.]

4.2. Стратегические просчеты 2001 года

Первый урок дает политика стимулирования одних параметров в ущерб

другим. Повышение доходов наемных работников вызывает при прочих равных

условиях (а это наша ситуация) падение прибыли. Предприятия становятся

финансовыми заложниками общегосударственной политики благосостояния. Так

долго продолжатся не может: на кону стоит судьба целых отраслей

промышленности.

Второй урок: как только снижается инфляционное напряжение – тут же

обнажается реальная конкурентоспособность продукции целых отраслей. Когда

предприятия привычно раскручивают цены, они попадают в ловушку и становятся

жертвами рыночной ценовой конкуренции. Уже можно прогнозировать, кто

окажется за бортом рыночного корабля отечественной экономики. Наивно

полагать, что можно воздвигнуть вокруг нее некий забор и силой заставлять

людей покупать собственные дорогие товары. По существу, мы развратили не

только управляющих предприятиями, но и рабочих, которые требуют высокую

заработную плату за плохой по качеству труд.

В-третьих, денежная политика пока у нас лучше, чем когда-либо

раньше. Но все достижения могут быть потеряны очень быстро в силу

совершенно неприемлемого финансового состояния предприятий реального

сектора. Если в ряде отраслей страны около 80% колхозов и совхозов

убыточны, то никакие «улучшения» не помогут. Нужна серьезная хирургическая

операция, а не местная анестезия. Вопрос – в принятии таких решений.

В-четвертых, анализ ситуации показывает ряд стратегических ошибок в

антиинфляционной политике. Самой серьезной из них является замораживание

системы расчетов многих показателей в минимальной зарплате. Этот парадокс

пока не насторожил полисимейкеров, хотя ситуацию надо срочно менять. Наши

штрафы, взносы, расчеты тарифов в минимальной заработной плате и пр.

отражают идеализм чиновников и лишь способствуют инфляции, искажают уровни

многих цен и тарифов. В итоге – абсурд, когда наши издержки оказываются

выше региональных и мировых.

2001 год завершался в своеобразном режиме ожидания. Беларусь прошла

определенный этап своей экономической истории, пытаясь мягко подвести

население к рынку. Слишком оптимистические представления о стабильности

белорусской экономики подвели – к примеру российские производители все

более уверенно занимают одну за другой ниши нашего рынка. Впору бы защищать

свои предприятия, но многие из них уже не могут сбалансировать доходы и

расходы. Парализованной оказалось и воля представителей экономической элиты

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6