Теория политических решений

организаций. В определенных случаях сам акт принятия решения в

зависимости от значения проблемы могут осуществить более или менее

широкий круг граждан (собрания) или большинство взрослого населения

(референдумы, голосования).

Однако ответ на вопрос «Кто готовит и принимает политические

решения?» не всегда может быть дан лишь на основе положений

конституции, в которой определяется компетенция различных политических

институтов. Вполне возможны ситуации, при которых политические

институты, призванные принимать решения, на самом деле являются

марионетками, исполняющими волю других лиц. Они лишь придают законную

форму подготовленным и принятым закулисно политическим решениям.

Поэтому чтобы определить, кто фактически при данном политическом режиме

принимает решения, требуется тщательно изучить отношения между

политическими элитами и формальными субъектами власти, выявить

конкретных лиц или группы, которые контролируют деятельность формальных

политических институтов или оказывают на них непосредственное влияние.

Такие лица или группы и принимают на деле политические решения.

Типы политических решений

Все разнообразие политических решений можно подразделить на пять

типов: 1) законы и постановления высших органов власти; 2) решения

местных органов власти; 3) решения, принимаемые непосредственно

гражданами; 4) решения высших органов политических партий и

общественных организаций; 5) решения местных органов политических

партий и общественных организаций. Как видно, первый и второй типы

решений принимаются представительными и исполнительными органами

власти, третий — непосредственно населением, четвертый и пятый —

негосударственными организационными структурами политической системы.

Решения, которые принимают непосредственно граждане, могут быть как

общего значения (выборы высших органов власти, референдумы), так и

местного масштаба (выборы в местные органы власти, общие собрания

жителей).

Принимаемые на всех уровнях решения могут иметь различное количество

адресатов, в отношении которых намечаются определенные политические

действия. Решения высшего органа власти определяют содержание действий

как в отношении самой системы органов власти, так и внешней среды.

Напомним, что под внешней средой мы понимаем все элементы общественного

организма, а также международное сообщество. Решения, принимаемые

политическими партиями, общественными организациями и группами, могут

касаться их действий по отношению к представительным и исполнительным

органам власти, негосударственным общественным структурам, а также

любым другим элементам социальной системы. Например, партийное решение

может определять позицию партии по той или иной социальной проблеме, по

отношению к органам государства и его должностным лицам, к другим

политическим партиям или общественным организациям, к тем или иным

социальным группам.

Разные типы политических решений характеризуются различным уровнем

интеграции социальных интересов. Задачей политического решения,

принимаемого на самом высшем уровне в системе власти, является

гармонизация разнородных классовых и групповых интересов,

общесоциальных, в то время как цель решений местного уровня состоит

прежде всего в соединении локального интереса с общесоциальным. Таким

образом, решения того и другого уровней, как правило, взаимосвязаны,

скоординированы друг с другом.

Выявление социальных проблем

Социальная проблема есть не что иное, как сложности, с

которыми сталкиваются люди при их попытках удовлетворить те или иные

свои потребности. Субъектам более или менее ясно, в чем состоят их

потребности и какие имеются препятствия для их удовлетворения. Смысл же

политических действий в том и состоит, чтобы устранять из системы

социальных отношений эти препятствия. В реальной политической жизни

чаще всего так оно и бывает. Социальные субъекты в той или иной мере

всегда сознают, чего они хотят в данный момент и что надо для этого

делать. Но их сознание не всегда фиксирует сам процесс выявления своих

потребностей и интересов.

В политической жизни бывают, конечно, ситуации, когда социальная

группа или общность имеют невыявленные и неосознанные потребности и

интересы. В таких случаях группа не в состоянии начать сознательное

организованное действие, которое могло бы привести к удовлетворению

потребностей. Однако из этого вовсе не вытекает, что невыявленные

потребности вообще не существуют и что они не могут себя проявить.

Довольно часто в общественно-политической практике встречаются действия

отдельных индивидов или общественных групп, которые, на первый взгляд,

кажутся необъяснимыми. На самом деле, в основе таких действий, как

правило, находятся невыявленные потребности, которые существуют, быть

может, в бессознательном состоянии или стали фактом сознания лишь

отдельных лиц. Подобные действия сначала возникают как случайные и

хаотические, но становятся все более распространенными и упорядоченными

по мере того, как потребности, лежащие в их основе, приобретают ясность

для все большего числа индивидов.

Таким образом, предварительным условием принятия

политического решения являются осознание социальными субъектами своих

потребностей и их четкое, ясное формулирование в виде определенных

социальных запросов и предпочтений. Если это условие не выполнено, то

неизвестно, в чем состоит суть социальной проблемы, которая подлежит

разрешению, и есть ли она вообще. Процесс, в ходе которого социальные

субъекты осознают свои потребности и преобразуют их в определенные

социальные притязания и устремления, называется артикуляцией (от лат.

artikulatio — членораздельно, ясно произносить) интересов. Первым

этапом артикуляции интересов является выявление социальных потребностей

и связанных с ними реальных социальных проблем. Исходным моментом при

этом выступают различного рода сигналы о неудовлетворенных потребностях

тех или иных социальных групп или общества в целом. В любой

политической системе имеются каналы регистрации и передачи в центры

принятия решений проявившихся социальных потребностей и интересов. В

качестве таковых в первую очередь выступают выборные органы власти,

политические партии и общественные организации. Важным источником такой

информации являются встречи избирателей с кандидатами в

представительные органы, а также с уже избранными туда своими

представителями. Следует указать на деятельность специализированных

органов государства — планирующих и административных институтов,

исследовательских учреждений, социологических центров, советников,

экспертов и других. И конечно же, ничем незаменима в этом деле роль

средств массовой информации. В условиях демократии они являются,

пожалуй, наиболее мощным каналом выражения интересов различных

социальных групп.

Помимо указанных формализованных каналов выявления существующих

социальных интересов, не менее важны и, так сказать, нецивилизованные

формы их проявления. Автор имеет в виду симптомы существования

неотложных потребностей в виде мнимо иррациональных случаев

индивидуального, коллективного или группового возбуждения: актов

насилия, террора, массовых разрушений, уличных беспорядков и т. д.

Первой реакцией властей на подобные случаи является их квалификация как

бесчинств и хулиганских проявлений. И это соответствует

действительности, насилие должно пресекаться независимо от характера

причин, его породивших. Но все дело в том, что их причины не исчезают

вместе с ликвидацией беспорядков. Они снова и снова в различных формах

выходят на поверхность, пока не становятся предметом анализа и принятия

решений.

Далеко не по каждой выявленной, сформулированной и

преобразованной в конкретные политические требования социальной

потребности может быть принято политическое решение. Для того чтобы

решение состоялось, то или иное требование должно быть не только четко

заявлено, но и в достаточной мере обосновано. Иначе оно не привлечет к

себе необходимого внимания тех, кто принимает политические решения, или

будет квалифицировано ими как малозначащее. Из сказанного вытекает, что

идеологические выразители потребностей не всегда имеют возможность

осуществить процесс их артикуляции от начала до конца. Умением

обосновывать назревшие социальные проблемы и связанные с их разрешением

требования должен обладать каждый защитник групповых интересов.

Обоснованию требований социальных групп служат присущие каждому

обществу идеологические ценности, понятые как наиболее общие цели,

направляющие социальные действия и обеспечивающие их легитимацию.

Однако, как показывает исторический опыт, не всякие потребности могут

быть обоснованы принятыми в обществе идеологическими ценностями. В

таких случаях социальные группы, сознающие противоречивость своих целей

и общественных идеалов, стремятся предварительно внедрить в массовое

сознание новую шкалу социальных ценностей и лишь затем приступают к

легитимации своих потребностей, т. е. обеспечению их понимания и

одобрения со стороны общественности. Такой процесс произошел в странах

Восточной Европы на рубеже 80—90-х годов. Здесь сначала

социалистические ценности или выдаваемые за таковые ценности

традиционного общества были вытеснены из массового сознания либерально-

демократическими, после чего оказалась возможной широкая приватизация

государственной собственности, обладателем которой стал в основном

бюрократический социальный слой — носитель потребности в частной

собственности.

Для привлечения внимания соответствующих политических структур к

выдвигаемым требованиям используются и подчиненные этой задаче

политические действия: создание общественных комитетов с участием

людей, обладающих публичным авторитетом; направление в компетентные

инстанции делегаций; подача петиций властям; стимулирование потока

писем и обращений граждан с выражением определенных требований. В этих

целях также используются процедуры формирования общественного мнения и

опосредованного воздействия на политиков: распространение «научных»

разработок относительно спорной проблемы; публикация в прессе «открытых

писем» авторитетных людей; организация маршей протеста для привлечения

внимания широкой общественности. Отчаявшиеся социальные группы,

переживающие чувство крушения надежд, в качестве крайнего средства

привлечения внимания к своим проблемам иногда используют массовые

противоправные действия типа разгрома предприятий торговли, захвата

зданий, блокирования дорог.

Государство формирует базу данных, достаточную для вычленения

требующих решения проблем, вырабатывает перечень наиболее важных для

государства проблем («повестка дня»), выделяет и формулирует наиболее

значимые среди них вопросы, а также определяет критерии измерения

проблемы и достижения успеха в ее решении.

При признании наличия проблемы государство выбирает между тремя

альтернативами: 1) обозначить свое нейтральное отношение к ней либо

сформулировать ту или иную позицию по отношению к ней, не предпринимая

дальнейших действий; 2) умышленно затянуть начало действий по ее

реализации; 3) начать активно работать над ее разрешением. В последнем

случае у государства также имеется несколько вариантов действий: оно

может предпринять действия по решению ситуации без ее анализа; начать

затягивать какие-либо действия, чтобы в дальнейших событиях более

выпукло высветились причины конфликта и можно было выбрать более

выгодные пути его разрешения (государство при этом будет отставать от

развития ситуации); постараться передать разрешение проблемы на другой

уровень (например, ассоциациям гражданского общества) и начать

предпринимать действия по оперативному урегулированию ситуации.

В силу непрерывности процессов прогнозирования, планирования и

осуществления целей в государстве, такая схема поиска проблем

встраивается в круговую модель управленческого цикла, которая

предполагает параллельный анализ ситуации и одновременно уточнение

«повестки дня». Как правило, государство рассматривает проблемы в

рамках различных концептуальных и теоретических подходов, изменяющих ее

значение для выработки его политического курса. Это дает возможность

уточнить содержание сложных и масштабных задач, учесть межгрупповой

характер государственных интересов. Ведь если поменять значения и

ценности, то проблема может попросту исчезнуть из поля зрения

государства (Л. Планкетт, Г. Хейл). Такое мультиконцептуальное

рассмотрение проблемы позволяет компенсировать характерные для

государства издержки диагностики, связанные, к примеру, с

игнорированием той или иной частью управляющих явных прoблем в связи с

их персональными (политическими) убеждениями и наклонностями (так

называемый «мобилизационный наклон»), прикрываемыми ссылками на

«общественный интерес», и т.д.

Превращение аналитическими структурами государства тех или иных

событий в проблемную для него ситуацию должно иметь обязательные

юридические последствия. Причем ситуация должна быть однозначно

понятой, фиксировать общесоциальные причины общественных противоречий,

прояснять побочные следствия.

Сбор информации

Главным условием выработки "повестки дня" является получение

информации, которая, собственно, и создает для управляющих проблемную

ситуацию: как отнестись к тому или иному вопросу. При этом, как

отмечает известный специалист в области принятия решений Э. Квейд,

информация должна быть получена о тех принципиальных моментах, которые

должны быть учтены при принятии решений. Такая необходимость

предполагает наличие у органов принятия решений возможностей для

накопления достоверных сведений о социальных процессах и для их

переработки.

Прежде чем стать "сырьем" для принятия решений, полученная

информация должна быть соотнесена с ценностными предпочтениями лиц,

принимающих решения, а также с действующими правилами и регламентами

рассмотрения вопросов. Эти регламенты могут носить макрохарактер (т.е.

воплощать конституционно закрепленный порядок принятия решений,

например требовать наличия не менее 50% голосов законодателей для того,

чтобы включить вопрос в повестку заседания парламента), или учитывать

действие факторов, условно говоря, микрополитики (устанавливающих, к

примеру, порядок представления мнения экспертов политикам, говорящим от

лица государства). И те и другие правила действуют для всех, кто не

просто участвует в принятии решений, но и пытается сохранить и укрепить

свой властный статус. При переходе властей на резервную систему

принятия решений в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций (войн,

серьезных внутриполитических кризисов) эти регламенты и правила могут

быть отменены и заменены новыми.

Постановка целей

Определение возможных альтернативных решений

Второй этап, на котором осуществляется выбор решения,

концентрируется вокруг процесса выработки конкретных целей (подцелей)

деятельности. При заинтересованности государства в принятии решений по

той или иной проблеме оно должно выработать и рассмотреть различные

альтернативы, имея в виду возможность «смены тем», т.е. переключения

своего внимания на иные способные резко обостриться проблемы. Выбор

цели предполагает сведение всей сложной общественной ситуации к

определенным, имеющим количественное выражение параметрам деятельности

различных государственных структур и институтов.

Формируя цели государственной политики, управленческие органы

анализируют и сопоставляют различные альтернативы решения проблемы,

моделируя развитие событий по каждому из выбранных вариантов. Как

минимум, рассматриваются три альтернативы: максималистская, безопасная

(нейтральная) и минимально возможная. Каждая из них обладает своими

«высшими» (выражающими зависимость деятельности государства от

ресурсов, информации, времени действий, прошлых обязательств и т.п.) и

«низшими» (обусловленными наличием факторов, позволяющих существовать

самой проблеме) границами, определение которых и является главной

аналитической задачей на данном этапе (Г. Стерлинг).

В сфере государственного управления явно прослеживаются три типа

проблемных ситуаций и соответствующих задач, в связи с которыми

Страницы: 1, 2, 3