Эволюция центральных представительных органов власти в России

Естественно, что юридически отождествлять «закон» с высочайше ут­вержденным постановлением (мнением) Госсовета невозможно. Специ­альная статья 53 Основных Законов перечисляла те акты, которые приоб­ретали силу закона по утверждении Императором. «Законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инст­рукций), манифестов, мнений Государственного Совета, его докладов, удостоенных Высочайшего утверждения».

Новации второго учреждения Госдумы как-то могли способствовать укреплению законности, прекращению практики размывания самого по­нятия закон, его произвольного отождествления с административными распоряжениями, решениями исполнительных структур, принятых по управлению. Теперь все акты: и те, что проходили к престолу через Гос­совет, и те, что шли к царю иными (часто «кривыми») путями, отныне, после конституции 20 февраля, должны были проходить непременно че­рез Думу и получать ее одобрение.

Таков, казалось, был смысл закона, но практика, в том числе и думс­кая, весьма часто шла иными, «неправедными» путями. Таким образом, оставалось различать Законы, утвержденные Государем после одобрения их Думой и Советом, и акты, не прошедшие через Думу и Совет, хотя и утвержденные Высочайшей властью.

Подзаконные акты (высочайше одобренные без «единения» с предста­вительными органами) должны быть полностью согласными с подлинными законами, прошедшими через Думу и Совет. Но это теория, а прак­тика показала иное. Размывание законов продолжалось и после Консти­туции 20 февраля. Размывание законов (этот термин восходит к трудам Н.М.Коркунова) связано с отсутствием действительной гарантии верхо­венства закона над подзаконными (незаконодательными) актами власти, даже верховной (монарх, президент).

Как показала российская практика, глава государства не всегда может быть действительным гарантом верховенства закона. И Государственная Дума не смогла стать надежным стражем и гарантом законности, ибо изначально была лишена возможности им стать. Отсутствие этих гарантий ставит всю первую «конституцию» в полную зависимость от воли Верховной власти. В актах 20 февраля (в апреле того же года уже и подкрепленных новой редакцией Основных Законов) не было гарантии непременного согласия власти и с законами (актами, утвер­жденными Думой). Не предусматривалось ни ответственности мини­стров, ни думского, ни судебного контроля («надзора») над законно­стью актов верховной власти. Можно сказать, что конституционные прин­ципы, начала были декларированы, но конституция осталась только на словах и сохранение титула императора «самодержавный» соответствовало фактическому положению. Верховная власть сохраняла (и по закону) пол­ную возможность нарушать даже и те принципы, которые ею же были про­возглашены.

Участие Думы в законодательстве, законотворчестве начинается с обеспечения ее права на законодательную инициативу. Если «вето» Думы, ее право на отклонение закона, это предохранитель от законов неправедных, направленных не на всеобщее благо народное, а во вред оному, то право на законодательную инициативу создает возможность улучшать законы, совершенствовать законодательство во имя общего блага. Это уже не предохранительный, отрицающий, а созидательный, позитивный аспект законотворчества.

Учреждение Думы 6 августа предоставляло дело разработки законо­проектов всецело в руки министров. Думе же была уготована участь бес­правной говорильни о желательности или нежелательности правовых ак­тов. Строго говоря, ей предоставляли право не законодательной инициа­тивы, а лишь право возбуждения ходатайств по делам законодательным. Причем и эта желательность была весьма относительной, ибо первое Уч­реждение гласило, что министр дает делу ход, «если разделяет соображе­ния Госдумы о желательности отмены или изменения закона» (ст. 56). Ну а если не разделяет?..

Представим ситуацию: в Думе солидарно сошлись 30 депутатов, подготовили проект Закона, уговорили большинство Думы их поддер­жать, вынесли решение, направили министру и резолюцию, одобряю­щую и сам проект закона, а министр эти «соображения о желательности» не принял и вся работа ушла в архив8. Только в случае министер­ского одобрения «соображений о желательности» он, министр, давал «делу движение в законодательном порядке» (ст. 56), т.е. вносил бы этот проект, из Думы полученный, на рассмотрение в ту же Думу (ст. 46). Не очень, конечно, эффективная процедура, но закон есть закон, соли­дарность министра с мнением большинства Думы (ее решением) откры­вала думской инициативе реальную возможность провести закон через министерство. Госсовет к Верховной власти, за которой оставалось последнее слово. Вполне допустимая процедура, ведь законы, принятые полноправным парламентом, получают силу закона по утверждении гла­вой государства.

Второе Учреждение Думы, как это ни парадоксально, урезало и уже данное право Думы на ее законодательную инициативу, сделало шаг на­зад. Этот юридический трюк заслуживает специального внимания. По второму Учреждению, даже одобренный министром проект закона не подлежит обсуждению, шлифовке, принятию и дальнейшему восхожде­нию в Верховной власти. От всей уже проделанной работы остается лишь «соображение о желательности», своего рода импульс, челобитная, ибо подготовка проекта закона с чистого листа возлагается на министра, одобрившего «желательность» соответствующего законодательного пред­положения Думы: «соответствующий проект вырабатывается подлежа­щим министром» (ст. 57). Проект закона готовит министр, его аппарат, его эксперты, а Думе остается выразить затем согласие. Конечно, при подготовке министерского проекта референты министра могут использо­вать среди других материалов и думский проект, но могут и не посчитать­ся с депутатскими разработками. Вольному - воля, но депутатам воли в этом деле не предоставлено. В той же статье 57 второго Учреждения Думы говорится, что в случае отказа министра от думского законодательного предположения Дума получает право создавать комиссию и готовить свой проект закона. Вроде бы Думе открывают путь — пробуй, твори. Но только «вроде бы». Это мираж, а не живительный источник. Ведь ми­нистр, беря в свои руки подготовку закона, может придать своему проек­ту даже антидумскую направленность, или просто растянуть, отложить подготовку проекта до «греческих календ». А Дума и в этом случае лише­на реальной возможности воздействовать на министра. Во всяком случае Учреждение таких прав для Думы не предусматривало.

Резюмируя сопоставление двух Учреждений можно сказать, что второе лишало Думу права на законодательную инициативу даже в тех весьма скромных размерах, кои нарезались Думе по первому Учреждению (Булыгинскому).

Видные юристы еще весной 1906 г. указывали, что пока Дума не полу­чит вполне реально поставленного права законодательной инициативы, реформ не будет. К сожалению, это опасение оправдалось.

Но и вышеперечисленные урезанные права Думы в области законо­дательства были еще более умалены полным изъятием из этой инициати­вы Основных Законов, почин на изменение которых всецело был остав­лен за монархом. Это было сделано в целях сохранения верховных прав державного вождя от покушений со стороны весьма ненадежных избранников от земли русской. Творцы конституции 20 февраля исходили из того, чтобы выработать механизм сочетания авторитарных и народопредставительных принципов, обеспечить историческую преемственность власти и, на этой основе традиционности, совершенствовать государственную сис­тему. Но па практике такого сочетания не получилось. Политический ком­промисс между сторонниками и противниками конституционной монархии не состоялся.

Еще до созыва Думы 1906 г. политические враги монархии заявляли о недостаточности конституции 20 февраля: «недостатки этих законов столь несомненны, столь очевидны, что коренной пересмотр этих зако­нов есть только вопрос времени»10. Так вещало прокадетское «Право». Приговор вынесли в 1906 году, исполнили через десятилетие. 10 лет в камере смертников — так можно назвать «самодержавие с Думой», думс­кую монархию. Погибли и жертвы, и безжалостные судьи — и Дума, и монархия.                                                    

5.3 I Гос.Дума

I Государственная дума действовала всего 72 дня — с 27 апреля по 8 июля 1906 г.

Самой большой фракцией Государственной думы первого созы­ва была кадетская.

Правые члены (черносотенцы и октябристы) составляли ничтож­ное меньшинство, равное примерно 9% (44 члена).

Председателем I Государственной думы был выбран адвокат и бывший проректор Московского университета кадет С. А. Муромцев; кадетским был весь состав президиума.

Основным вопросом I Думы был аграрный вопрос.

Дума рассмотрела и ряд других вопросов и проектов, имевших весьма актуальное значение (об отмене смертной казни, о граждан­ском равноправии, об ассигновании сверхсметных кредитов на про­довольственную помощь голодающим и т. д.). Но правительство не желало считаться с мнением Думы. Председатель Совета Министров П. Л. Горемыкин отверг аграрные думские проекты, считая, что их утверждение «безусловно недопустимо», а реакционное большинство Государственного совета похоронило утвержденный Думой законо­проект об отмене смертной казни. Правительство стремилось занять Думу рассмотрением мелких законопроектов, получивших впоследствии наименование «думской вермишели».

Недовольное составом и характером деятельности Государствен­ной думы первого созыва, правительство подготовило ее разгон. 9 июля был обнародован указ царя о роспуске I Думы и выборах во II Думу. В опубликованном одновременно манифесте правительство обвиняло Думу в возбуждении революционных настроений. «Рос­пуск Думы самым наглядным и ярким образом подтвердил взгляды тех, кто предостерегал от увлечения «конституционной» внешностью Думы...»,—писал по этому поводу В. И. Ленин. Часть членов I Думы (около 230 членов), главным образом ка­деты и трудовики, не подчинилась указу о роспуске Думы и, соб­равшись в одной из гостиниц Выборга, провела два заседания (вече­ром 9 и утром 10 нюня). Кадетское руководство Думы обратилось к населению с воззванием, призывая его в знак протеста не платить налоги и уклоняться от воинских наборов.

Впоследствии членам Думы, подписавшим Выборгское воззвание, было предъявлено обвинение в возбуждении к неповиновению и про­тиводействию законам (статьи 51 и 129 Уголовного уложения). Де­ло 167 членов рассматривалось в Особом присутствии петербургской судебной палаты в 1907 г. На «Выборгском процессе» еще раз под­твердилась умеренность взглядов кадетов. Один из лидеров кадетской фракции оправдывал на суде действия думцев, подписавших воззвание, тем, что они старались предупредить «новую смуту, новые бес­порядки и, может быть, пролитие крови», и заверял судей, что «уго­вора распространения воззвания у нас не было». Суд вынес мяг­кий приговор (тюремное заключение на 3 месяца, которое многие уже отбыли, дожидаясь суда).

5.3 II Гос.Дума

После роспуска I Думы правительство в условиях спада револю­ции в начале 1907 г. провело выборы во II Думу. «Для правитель­ства,— писал В. И. Ленин,— созыв Думы был вынужденной необхо­димостью. Надо было попытаться еще раз, при наивысших возмож­ных репрессиях, созвать народное представительство ради соглаше­ния с буржуазией. Опыт явно не удался. Военно-полевые суды и все прочие прелести столыпинской конституции чрезвычайно помогли ре­волюционной агитации в незатронутых дотоле массах и дали из глу­бины мужицких масс левую Думу».

Из 468 членов Государственной думы второго созыва фракцию правых составляли лишь 54 члена. Кадеты потеряли почти полови­ну мест (со 179 до 98); зато значительно возросли левые фракции: трудовики имели 104 места, народные социалисты и эсеры — 94 ме­ста. В условиях спада революции большевики приняли участие в вы­борах и деятельности II Думы. Социал-демократическая фракция II Думы состояла из 66 членов (55 членов с решающим голосом)

Несмотря на уменьшение числа мест, кадеты сохранили руководство и во II Думе; их поддерживали автономисты (76 членов), а не редко и мелкобуржуазные фракции (народных социалистов, эсеров и трудовиков). Председателем Думы был выбран кадет Ф. А. Головин.

Основным вопросом оставался аграрный вопрос, по которому каждая фракция предложила свой проект. Проект выступления по аграрному вопросу в Государственной думе от большевиков был написан В. И. Лениным.

Кроме того, во II Думе рассматривались: продовольственный вопрос, роспись бюджета на 1907 г., исполнение государственной ро­списи, набор новобранцев, отмена чрезвычайного указа о военно-полевых судах, реформа местного суда.

В процессе рассмотрения всех этих вопросов кадетская фракция Думы проявляла уступчивость, призывала «беречь Думу», не давать правительству повод для ее роспуска. Кадеты внесли в свой законо­проект ряд коррективов, сделавших его еще более умеренным, сня­ли с обсуждения вопрос о безработице, похоронили внесенный со­циал-демократической фракцией проект продовольственной помощи, сняли внесенный трудовиками проект амнистии и т. д.

Мелкобуржуазные фракции трудовиков, эсеров и народных со­циалистов блокировались с кадетами в решении ряда вопросов. Эту «анемичность» основного состава II Думы В. И. Ленин объяснял ане­мичностью колеблющейся и уставшей от революции мелкой буржуа­зии. В социал-демократической фракции преобладали меньшевики. Эта фракция тоже проявляла нерешительность, допуская иногда ошибки и шатания в подходе к некоторым вопросам.

II Дума не оправдала надежд правительства. Аппарат Министер­ства внутренних дел подготовил втайне от Думы проект нового из­бирательного закона, который был настолько реакционным, что да­же в Совете Министров, где он рассматривался, его охарактеризова­ли как «бесстыжий» проект.

Правительство решило избавиться от социал-демократической фракции, которая, несмотря на свои политические и тактические ошибки, оставалась самой революционной фракцией Думы.

1 июня 1907 г. Столыпин потребовал проведения закрытого за­седания Думы, на котором прокурор Петербургской судебной пала­ты Камышанский предъявил членам социал-демократической фрак­ции обвинение в подготовке к «ниспровержению государственного строя» (статья 102, ч. I Уголовного уложения), потребовав лишения их неприкосновенности и выдачи.

Обвинение основывалось на подложном тексте солдатского нака­за к социал-демократической фракции Думы, сфабрикованном по за­данию начальника петербургской охранки 3.

3 июня 1907 г. был обнародован манифест и указ о роспуске Го­сударственной думы второго созыва и назначении выборов в III Думу; одновременно был издан текст нового избирательного закона.

Распустив II Государственную думу, правительство вскоре осу­ществило расправу над ее социал-демократической фракцией. Рас­смотрев при закрытых дверях сфабрикованное петербургской охран­кой «дело» социал-демократической фракции, Особое присутствие Сената в 1907—1908 гг. осудило большую часть членов фракции на каторгу и ссылку.

II Дума действовала всего 102 дня. Кратковременность действий Государственной думы первых двух созыве» объясняется их левым составом и попытками обсуждать наиболее важные и актуальные во­просы революции.

5.4 «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕРЕВОРОТ»

События, разыгравшиеся в России в связи с роспуском Второй Думы и изменением избирательного закона в историографии проблемы полу­чили наименование третьеиюньского «переворота». При слове переворот в памяти невольно всплывают фамилии Бонапарта, Пиночета, латиноа­мериканских, африканских «вождей» и прочих, свергающих правитель­ство, расстреливающих парламент и орудийными залпами наводящих «порядок». Орудийных залпов Россия летом 1907 г. не слышала. Более того, в печати проправительственного направления разъяснялось, что Император имел полное право сужать и расширять им же дарованные стране права и учреждения. И с точки зрения монархической системы координат это так и выглядело. О перевороте говорила леворадикальная и оппозиционная центристская печать. А большинство народа безмолвство­вало: жало, косило, пахало и сеяло, строило дома, воспитывало детей.

Сам термин «государственный переворот» появился в оппозиционной печати летом 1907 г. С.А.Муромцев писал в те дни: «Государственный пе­реворот 1905-1906 гг. совершился так, что политическая сущность его не была официально означена никаким определенным именем. Если в импе­раторском Манифесте октября 1905 г. было провозглашено в качестве «не­поколебимого» принципа нового порядка то правило, что никакой новый закон не будет иметь силы без одобрения Государственной Думы, и если это правило было потом включено в Основные законы в их новой редак­ции, то, с другой стороны, в тех же Основных законах в числе эпитетов Императора было сохранено «самодержец», а законы вообще не содержали в себе никакой характеристики нового государственного строя. Только од­нажды, еще в министерство графа Витте, в официальном журнале промель­кнула небольшая заметка, в которой разъяснялось, что удержанный в Ос­новных законах титул надо понимать в его наиболее древнем смысле «еди­нодержавия» — в противоположность многодержавию многих князей, но слово «конституция», начавшее не без упорства обращаться в либеральной прессе, ни разу не проникло в официальный язык русской бюрократии. Двусмысленность разъясняется теперь Манифестом 3 июня 1907 г., кото­рый впервые после заявлений 17 октября 1905 года вкладывает определенный смысл в титул «самодержец», и этот смысл оказывается тем же самым, каковым он почитался до вышеозначенных заявлений — в то время, когда не существовало еще никаких признаков конституции. Мы узнали теперь, что конституционный порядок законодательства вовсе не имеет безуслов­ного значения; при издании нового избирательного закона он не был вовсе принят во внимание. Только власти, даровавшей первый избирательный закон, принадлежит право отменить его или заменить его новым. Таким образом, регулирование избирательного права объявлено актом, стоящим вне круга конституционного законодательства. Такова новая и неожидан­ная мысль, направленная по адресу теоретиков русской «конституции». Даже органы правых партий сочли нужным отметить в этой мысли, как они выражаются, некоторую «формальную» неправильность, некоторый «фор­мальный» анахронизм. В нашем случае следует сказать откровеннее и ре­шительнее. Это — несомненный реликт, коренным образом изменяющий все существо русского государственного порядка по сравнению с идеями 17 ок­тября 1905 г. Такого именно поворота событий и желали правые партии, его добивались консервативные элементы русской бюрократии и всего русско­го общества. Они были бы, может быть, еще более удовлетворены, если бы новый Манифест вообще упразднил всякое народное представительство и сделал бы попытку полной реабилитации автократического принципа госу­дарственного управления.

Основные законы возлагают на Сенат обязанность не допускать обна­родования законов, «если порядок их издания не соответствует положе­ниям Основных законов». Но наивно было бы ожидать, чтобы Сенат в действительности отверг обнародование нового избирательного закона. И мы знаем, что такое обнародование воспоследовало беспрепятственно. Важнее — установить, что отречение правительства от строгого конститу­ционализма таит в себе еще нечто, имеющее при настоящих обстоятель­ствах особое значение. Правительство радикально изменяет свое отно­шение к крестьянству, таков — центральный пункт последовавшего «переворота». С давних пор русское правительство привыкло видеть в крестьянстве лучшую опору автократического строя. Когда два года тому назад (1905 г.) правительство решило призвать народных представителей к участию в правлении, то прежде всего оно позаботилось о том, чтобы крестьянские элементы получили преобладающее положение в составе представительства. Все состояло тогда под подозрением политической неблагонадежности — только крестьяне казались верными сторонниками старого режима. В них одних усматривалась твердая опора против гро­зивших правительству революционных течений.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10