Эволюция центральных представительных органов власти в России

Ежегодно Дума утверждала бюджеты государства. За пятилетие (1907—1912 гг.) военный бюджет России вырос на 51%. Не желая выслушивать критику некоторых теневых сторон военной организа­ции и военной бюрократии в Государственной думе и ее комиссии по государственной обороне, правительство, вопреки «Основным за­конам», издало «правила» 24 августа 1909 г., изымавшие из ведения Государственной думы военное законодательство.

Немногим представителям рабочих и крестьян было очень тяже­ло выступать в этой Думе.

Социал-демократическая фракция Думы использовала думскую трибуну для разоблачения политики царизма и господствующих клас­сов, для распространения политических требований социал-демокра­тии: свержение самодержавия, учреждение демократической респуб­лики, конфискация помещичьих земель. В предлагаемых большеви­ками формулах «перехода к очередным делам» давалось правильное изложение программы партии.

Одной из форм работы Думы были думские запросы; 15% всех внесенных в 111 Думу запросов исходило от социал-демократической фракции. Подавляющее большинство думских запросов о произволе, царящем в отдельных звеньях государственного аппарата России, внесенных социал-демократической фракцией, реакционное большин­ство Думы объявило «несрочным» и похоронило в различных комис­сиях. Па срочные запросы отвечали министры, главноуправляющие и другие царские чиновники.

Ввиду истечения полномочий членов Государственная дума тре­тьего созыва прервала свою деятельность 9 июня 1912 г., а 29 авгус­та последовал указ, назначающий выборы в новую Думу и созыв ее на 15 ноября того же года.

5.6 VI ГОС.ДУМА

Избирательная кампания в IV Государственную думу проходила в обстановке нового подъема революционного движения масс.

Правительство приступило к подготовке выборов в IV Думу еще в начале 1912 г. Тогда министр внутренних дел А. А. Макаров пред­писал губернаторам сообщать ему о том, не предвидится ли опасе­ния, что в связи с предстоящими выборами в Думу могут быть из­браны левые. Департамент полиции усилил субсидии черносотенным организациям. Для укрепления позиции правительственного лагеря Значительно активизировалось духовенство. Обер-прокурор Святейшего синода В. К. Саблер развил бурную предвыборную деятель­ность: при Синоде было создано особое предвыборное синодальное бюро, а на местах — епархиальные избирательные комитеты.

Привлечение духовенства для выборов в Думу В. И. Ленин считал бонапартистским приемом, свойственным абсолютной монархии в России этих лет.

Правительство пустило в ход и грубые административно-полицей­ские приемы устранения неугодных избирателей, уполномоченных и выборщиков: аресты, закрытие предвыборных собраний (особенно рабочих), сенатские разъяснения и т. п.

Большевики выступали на выборах самостоятельно. Пражская конференция РСДРП (январь 1912 г.) признала учас­тие в избирательной кампании «безусловно необходимым». Главной задачей выборов и участия в деятельности Думы большевики счита­ли социалистическую пропаганду и организацию рабочего класса. Конференция выдвинула лозунги избирательной кампании: демокра­тическая республика, 8-часовой рабочий день и конфискация всех помещичьих земель. Между большевиками и меньшевиками (послед­ние проводили избирательную кампанию нередко в сотрудничестве с либералами) велась ожесточенная борьба.

Избирательные комбинации Министерства внутренних дел и Свя­тейшего синода принесли результаты. Фракции правительственного лагеря получили в Государственной думе четвертого созыва 283 мес­та (185 правых, черносотенцев и националистов и 98 октябристов). Черносотенно-октябристский блок опять получил господствующее по­ложение в Думе. Лидерами фракций правительственного блока были правые и черносотенцы — В. Пуришкевич, Н. Марков 2-й, национа­лист, редактор черносотенной газеты «Киевлянин» В. Шульгин, ок­тябристы М. Родзянко и рязанский помещик Н. Волконский.

Фракциями либерального лагеря были прогрессисты, кадеты и на­циональная буржуазия окраин. Все вместе они составляли 128 чле­нов Думы. Лидерами этих фракций были кадеты — П. Милюков, уездный предводитель дворянства Тверской губернии Ф. Родичев, врач и земский деятель А. Шингарев, прогрессисты А. Коновалов и В. Маклаков. Вместе с октябристами либеральный лагерь составлял второе боль­шинство, необходимое правительству «для облегчения добывания зай­мов, для «исправления» крайностей черной сотни, для надувания про­стаков «реформами», исправляемыми Государственным советом». Мелкая буржуазия была представлена фракцией «трудовиков» (10 членов).

Социал-демократическая фракция была представлена 14 депута­тами: 6 большевиками и 8 меньшевиками. Большевистская шестер­ка состояла из четырех металлистов и двух текстильщиков из про­летарских губерний страны: А. Е. Бадаев — от рабочей курии Петер­бургской губернии, Ф. Н. Самойлов — Владимирской, Г. И. Петров­ский — Екатеринославской, М. К. Муранов — Харьковской, Н. Р. Шагов — Костромской и Р. Малиновский — Московской. Меньше­вистская восьмерка прошла большей частью от второго городского съезда непролетарских губерний. Шесть губерний, избравшие боль­шевиков, насчитывали 1008 тыс. рабочих, а восемь губерний, избрав­шие меньшевиков, только 214 тыс. рабочих.

Первоначально большевики и меньшевики действовали в составе одной социал-демократической фракции, внутри которой шла острая борьба по отдельным вопросам революционного движения. Меньше­вики не признавали программы-минимум, а вместо этого выдвигали лозунги полновластной Думы, культурно-национальной автономии, свободы коалиции и т. п. В октябре 1913 г. большевики заявили о выходе из социал-демократической фракции и организовали Росси Избирательная кампания в IV Государственную думу проходила в обстановке нового подъема революционного движения масс.

Правительство приступило к подготовке выборов в IV Думу еще в начале 1912 г. Тогда министр внутренних дел А. А. Макаров пред­писал губернаторам сообщать ему о том, не предвидится ли опасе­ния, что в связи с предстоящими выборами в Думу могут быть из­браны левые. Департамент полиции усилил субсидии черносотенным организациям. Для укрепления позиции правительственного лагеря Значительно активизировалось духовенство. Обер-прокурор Святейшего синода В. К. Саблер развил бурную предвыборную деятель­ность: при Синоде было создано особое предвыборное синодальное бюро, а на местах — епархиальные избирательные комитеты.

Привлечение духовенства для выборов в Думу В. И. Ленин считал бонапартистским приемом, свойственным абсолютной монархии в России этих лет.

Правительство пустило в ход и грубые административно-полицей­ские приемы устранения неугодных избирателей, уполномоченных и выборщиков: аресты, закрытие предвыборных собраний (особенно рабочих), сенатские разъяснения и т. п.

Большевики выступали на выборах самостоятельно. Пражская конференция РСДРП (январь 1912 г.) признала учас­тие в избирательной кампании «безусловно необходимым». Главной задачей выборов и участия в деятельности Думы большевики счита­ли социалистическую пропаганду и организацию рабочего класса. Конференция выдвинула лозунги избирательной кампании: демокра­тическая республика, 8-часовой рабочий день и конфискация всех помещичьих земель. Между большевиками и меньшевиками (послед­ние проводили избирательную кампанию нередко в сотрудничестве с либералами) велась ожесточенная борьба.

Избирательные комбинации Министерства внутренних дел и Свя­тейшего синода принесли результаты. Фракции правительственного лагеря получили в Государственной думе четвертого созыва 283 мес­та (185 правых, черносотенцев и националистов и 98 октябристов). Черносотенно-октябристский блок опять получил господствующее по­ложение в Думе. Лидерами фракций правительственного блока были правые и черносотенцы — В. Пуришкевич, Н. Марков 2-й, национа­лист, редактор черносотенной газеты «Киевлянин» В. Шульгин, ок­тябристы М. Родзянко и рязанский помещик Н. Волконский.

Заседания Государственной думы четвертого созыва открылись 15 ноября 1912 г. На первых же заседаниях был избран президиум Думы. Председателем IV Думы на протяжении неполных пяти лет (до 25 февраля 1917 г.) был октябрист В. М. Родзянко.

IV Государственная дума обсуждала законопроекты, предложен­ные правительством и самими членами Думы, рассматривала и утвер­ждала государственные росписи доходов и расходов, обсуждала запросы членов о незаконных действиях властей. В процессе деятель­ности Думы было создано 36 постоянных и временных комиссий.

5.7 Итоги законодательства думской монархии в цифрах

Как выше уже отмечалось, весь законодательный, законотворческий механизм думской монархии страдал существенными изъянами. Основ­ные законы (даже в новой редакции 1906 г.), как уже отмечалось нами выше, довольно жестко ограничивали правовое поле, на котором развер­тывалась деятельность Думы.

Не все оказалось четко продумано и закреплено законами и во взаи­моотношениях палат как между собою, так и особенно в плане отноше­ний с исторической властью. Сильно сказались здесь традиции, наработанные приемы и формы подготовки и принятия правовых актов, сказа­лось и наследство законосовещательного Государственного Совета. Но и в сфере своей компетенции Дума была ограничена. Основные законы не подверглись изменениям вплоть до падения монархии. Выше указывалось, что этот вопрос вызвал жаркие споры, но предложение предоставить законодательным палатам право инициативы пересмотра Основных  законов не было принято, и оно осталось исключительным правом императора.

Учреждение Государственной думы не предусматривало непосред­ственное внесение законопроектов императором. Он действовал через министров.

Члены палат в количестве не менее 30 могли вносить «основные поло­жения» предлагаемого законопроекта и объяснительную записку к ним. Эти документы получили, начиная с III Думы, название: «законодатель­ные предположения» (во II Думе они назывались «законодательные заяв­ления», в I Думе — законопроекты). Они обсуждались палатой на пред­мет желательности, причем, заинтересованные министры уведомлялись о дне этого обсуждения не менее чем за месяц. По Учреждению 1905 г. (в случае несогласия министра с законодательным предположением, но со­гласия с ним большинства отдела и 2/3 общего собрания Думы) дело через Государственный совет шло к императору, который мог поручить выработку законопроекта на основе предположения тому же министру. По Учреждению 1906 г., в случае признания Думой законодательного предположения желательным, министр разрабатывал на его основе зако­нопроект и вносил его в палату. При отказе министра разработать проект это делалось уже комиссией Думы.

Наказ Государственной думы 1907 г. (это положение было подтверж­дено в 1909 г.) предоставил ее комиссиям право разрабатывать законо­проекты и при согласии министра на его разработку, т. е. параллельно. Правительствующий Сенат признал соответствующий параграф наказа противоречащим закону, однако думские деятели указывали, что при та­кой трактовке закона право законодательной инициативы Думы превра­щается в фикцию (министр может согласиться выработать законопроект и не делать этого неопределенное время), что противоречит духу закона. Правительство также возражало против думской практики. Циркуляр Совета министров 1911 г. даже запретил предоставлять комиссиям Думы материалы при параллельной разработке законопроектов. В апреле 1914 г. император утвердил положение Совета министров о единой линии пра­вительства по отношению к параллельной разработке законопроектов. Согласно этому положению, министры при принятии обязательства вы­работать законопроект должны были указывать срок выработки, при па­раллельной разработке чиновники ведомств не должны были являться в думские комиссии, а в общем собрании Думы им предписывалось заяв­лять формальный протест. При разработке комиссиями законопроектов, от выработки которых министры отказались, предписывалось не сооб­щать комиссиям никаких материалов, а в общем собрании оспаривать проект по существу.

Несмотря на такую позицию правительства, несколько законопроек­тов, выработанных параллельно думскими комиссиями, было одобрено палатами и утверждено императором. По наказу Думы, в случае призна­ния законодательного предположения желательным и передачи его в ко­миссию для разработки, все другие проекты по этому вопросу, в том чис­ле правительственные, сдавались в комиссию в качестве материала без обсуждения.

Так практика скорректировала порядок законодательной инициативы Думы, зафиксированный в ее Учреждении. Он стал более продуманным и позволял сочетать реальную законодательную инициативу членов Думы и давал содействие им в этом аппаратов министерств (депутатам самим было бы довольно сложно составлять законопроекты), добывать необхо­димые материалы. 1-я Государственная дума тем не менее сочла такой порядок законодательной инициативы чересчур стеснительным для себя. Здесь явно сказалась тактика конфронтации «штурма власти». Фракция конституционных демократов внесла законодательное предположение о пересмотре соответствующих статей учреждения Государственной думы. Этот проект Дума рассмотреть не успела, но он применялся на практике и оказался неудачным. Поэтому в думах последующих созывов применя­лась установленная законом процедура.

Одобренные Государственной думой законопроекты передавались в Государственный совет. Он мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В последнем случае Совет либо возвра­щал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласи­тельную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритет­ных началах. На практике в подавляющем большинстве случаев приме­нялась вторая процедура, после которой законопроект возвращался в Думу. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект пред­ставлялся императору без нового обсуждения в Совете.

Проекты, выработанные министрами по инициативе Государственно­го совета или его комиссиями, вносились в Совет и после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет в отношении законопроектов, одобренных Думой. Следует отметить, что Государственный совет пользовался правом законодательной инициати­вы крайне редко. По его инициативе возникло лишь 6 проектов.

Выше уже указывалось, что при обсуждении проекта Основных зако­нов ряд высших чиновников предлагал дать Государственному совету право не абсолютного, а лишь отлагательного вето, которое Дума могла преодолеть большинством 2/3 голосов. Противники этой меры возрази­ли, что она уничтожает Государственный совет, и Николай II отклонил это предложение. Одобренные законодательными палатами законы под­лежали утверждению императором. Как и в других странах, российский император утверждал практически все одобренные палатами законопро­екты, отказав в утверждении за все время действия Основных законов лишь двум (о штатах морского генерального штаба в 1909 г., сочтя, что законопроект вторгается в его прерогативы, и об отмене ограничений в правах для лиц, служивших или лишенных духовного сана в 1911 г.).

Законопроекты, составленные по инициативе законодательных палат и не утвержденные императором, не могли вноситься в ту же сессию. Законопроекты, выработанные по инициативе палат и отклоненные од­ной из них, могли вноситься в ту же сессию лишь по повелению импера­тора. Наказ Государственной думы запрещал вносить в ту же сессию от­клоненные ею законопроекты.

На практике законодательная активность Государственной думы и ее реальное место в законодательном механизме со временем менялись. В Государственную думу первого созыва было внесено 16 правительствен­ных законопроектов и столько же депутатских. Важнейшие законопро­екты правительства (о реформе местного суда, усилении судебной ответ­ственности чиновников, расширении крестьянского землевладения и др.) были внесены к концу сессии. Дума, предприняв «штурм власти», под­черкнула свой отказ работать с правительством, оставила его важнейшие проекты без рассмотрения. Обсуждались различные проекты депутатов, но разработка на их основе законопроектов шла вяло из-за отсутствия контактов с правительством, негативно сказались партийные, фракцион­ные споры. Лишь 2 депутатских проекта вышло из комиссий.

За 72 дня своей работы 1 Дума одобрила лишь 2 законопроекта: об отмене смертной казни (депутатский, с нарушением процедуры, он не обсуждался на предмет желательности) и об ассигновании 15 млн руб. на помощь пострадавшим от неурожая (правительственный). Последний проект был внесен в ответ на запрос Думы, однако прошел с большим трудом: многие депутаты считали, что правительству нельзя давать ни копейки. По свидетельству одного из руководителей кадетов Винавера М. М., решили не восстанавливать против себя население и не давать прави­тельству удобного повода для конфликта, но запрашиваемую сумму со­кратили более чем в 3 раза (с 50 до 15 млн руб.). Вскоре этот проект был одобрен Государственным советом и утвержден императором. Это был исключительный случай, но атмосферу «штурма власти» он не уничто­жил, положительным прецедентом не стал. Законопроект об отмене смертной казни не был рассмотрен Государственным советом до роспус­ка I Думы, после чего был признан верхней палатой отклоненным. Дру­гие проекты не дошли до постатейного рассмотрения.

Законодательная деятельность II Государственной думы также несла следы политической конфронтации с властью. В нее было внесено 287 правительственных законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., зако­нопроекты о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграр­ной реформе и др.). Из них 99 внес министр народного просвещения, 48 — министр внутренних дел, по 32 — главноуправляющий землеустрой­ством и земледелием и министр юстиции, 31 — министр финансов, 16 — министр торговли и промышленности, 11 — военный министр, другие ведомства не были столь активны.

Государственная дума одобрила только 20 (о штате аппарата Думы, об ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая) и отклони­ла 6 (об усилении наказаний за антиправительственную деятельность). Остальные законопроекты Дума не рассмотрела, (54 не получили движе­ния после внесения, хотя были внесены в Думу еще 3 марта). Из 20 про­ектов, одобренных Думой, только 3 получили силу закона (об установле­нии контингента новобранцев и 2 проекта о помощи пострадавшим от неурожая), остальные не были рассмотрены Государственным советом.

Наиболее важные законопроекты к моменту роспуска Думы обсужда­лись в ее комиссиях. Законопроект о местном суде дошел до общего со­брания и обсуждался им на последних заседаниях, но одобрить его не успели.

Депутатская инициатива эффективностью не отличалась. Иначе и не могло быть в атмосфере «штурма власти». Члены Думы внесли 44 законо­дательных заявлений (об отмене исключительного положения, смертной казни, введении «четыреххвостки»). До общего собрания Думы дошло лишь два депутатских проекта, а принят им — один (об отмене военно-полевых судов). Причем приняли его с нарушением процедуры и за 3 дня до прекращения действия положения о военно-полевых судах). Законо­проект был отклонен Государственным советом. Также с нарушением процедуры принимались и некоторые правительственные проекты.

В Государственную думу третьего созыва министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный совет внесли 2.567 законо­проектов (министры народного просвещения, внутренних дел и военный министр — каждый около 400, на сотню меньше министр торговли и промышленности, министр финансов, министр путей сообщения, глав­ноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, морской министр, каждый внес по 180 — 200 проектов, министр иност­ранных дел — 40, представитель наместника на Кавказе — 31, председа­тель Совета министров — 7. Совещание Государственной думы внесло 4 законопроекта. Из общего числа проектов 106 взяты обратно, 79 отклоне­ны Думой (в т. ч. 1 — совещания Думы, а 2346 (95%) были ею одобрены. Остальные не были рассмотрены Думой, среди них были и проекты, вне­сенные еще в 1907 г.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10