Федеративное устройство РФ

может разниться их статус? Таков первый круг проблем, вытекающих из

несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе предстоит

решить проблему: возможно ли построение в России симметричной федерации?

Полагаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся. И, прежде всего

потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах:

национально-государственном и территориальном. За последние годы мы

значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие

сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики

как национально-территориальные образования и края и области как

территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только

о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и

национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык,

на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и

политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому,

полагаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации

(республики, края, области, автономные республики, автономные округа,

города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской

Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и

ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.

Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться в рамках

Конституции РФ: автономные округа вправе договариваться о предметах ведения

между областью, в которую они территориально входят и самим автономным

округам. При этом необходимо определить, какие полномочия передать области,

а какие должны непосредственно оставаться у округа. Эту же позицию занял и

Конституционный Суд РФ. Очевидно, что формирование окружных высших органов

государственной власти должно остаться за округом. Речь может идти о

перераспределении полномочий в сфере распределения финансов, установления

налогов и сборов, регулирования вопросов добычи полезных ископаемых, так

как почти все автономные округа находятся на территории, богатой природными

ресурсами. Я считаю, что необходим закон о статусе автономных округов, тем

более, что Конституция допускает принятие таких документов.

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto

неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта

асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных

полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей,

связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и

географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

В) Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между

федерацией и её субъектами

Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществляет все

права независимого государства. В то же время субъекты федерации также

имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор,

законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов

государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же

время обширные права ее субъектам.

Предметы ведения РФ

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является

главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не

может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она

обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего

государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты

Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти,

наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов.

Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать

правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это —

объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и

оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов

федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая

состоит в установлении:

а) исключительный компетенции федеральных органов власти,

б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других

федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71

Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации;

ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в местном ведении Федерации и ее

субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная

(т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе

Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это

положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11

Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения

в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также

постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв

федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории

Федерации.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения

Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных

органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и

только эти органы в праве издавать по перечисленным вопросам присущие им

правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное

регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и

сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не

вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18

пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

1) Вопросы государственного строительства;

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

4) Вопросы обороны и охраны границы;

5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;

7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской

Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных

прерогатив Федерации, и в частности:

а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать

законы о гражданстве и др.;

6) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты

федеральной собственности;

в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики,

развития путей сообщения и деятельности в космосе;

г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику,

объявлять войну и заключать мир;

д) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект

Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только

на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все

сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах

проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской

Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального

населения страны.

Предметы совместного ведения федерации и ее субъектов

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к

компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим

вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы

субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав

администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты

исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не

требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со

стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это

очень сложный вопрос.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14

пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп:

1) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод;

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;

3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы;

4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов

Федерации, выполнение международных договоров РФ.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права

(административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами

совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только

Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную

сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания

системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация

претендует только на совместное установление общих принципов.

В настоящее время в научной среде продолжает идти полемика: какой путь

предпочтительнее для Российской Федерации - конституционный или договорный?

Единого мнения по этому поводу нет.

Зачастую ученые-юристы основываются на двух основных точках зрения. В

частности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной

власти на основе договорного распределения функций, полагая, что

двустороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками

федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет

учитывать и согласовывать как интересы Федерации в целом, так и ее

субъектов[6].

Другие полагают, что договорный процесс положил начало "эрозии

российского государства как конституционной федерации" и постепенно

превращает его в "договорное конфедеративное объединение разностатусных

квазигосударств"[7].

Есть более широкий взгляд на существующую проблему. Например, А. Аринин

выделяет четыре позиции. Во-первых, договорный процесс создает предпосылки

для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений. Во-

вторых, договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов

федерации. (Такая точка зрения характерна для политических лидеров

республик - субъектов Российской Федерации.) В-третьих, договоры разрушают

российскую государственность, превращая ее в конфедерацию. В-четвертых,

выдвигается тезис о необходимости соответствия договоров и соглашений

Конституции и федеральному законодательству. А. Аринин придерживается

именно этого тезиса1.

К сожалению, в основе практики регулирования федеративных отношений между

Российской Федерацией и ее субъектами лежит договор о разграничении

полномочий и предметов ведения, что порождает определённые трудности. Во-

первых, соответствие законодательной практики субъектов РФ федеральному

законодательству. Во-вторых, договорные правоотношения между субъектами без

участия РФ. В-третьих, договорные правоотношения, затрагивающие компетенцию

органов местного самоуправления.

В настоящий период необходим переход к другой конституционной схеме

разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и

ее субъектами, которая могла бы основываться на более детальном

конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочии

между законодательными и исполнительными органами власти Российской

Федерации и субъектов РФ.

Схема эта могла бы выглядеть так:

1) Предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть,

осуществляет Российская Федерация (предметы исключительного ведения

Российской Федерации).

2) Предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет

Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляет совместно

Российская Федерация и ее субъекты.

3) Предметы ведения, но которым законодательную и исполнительную власть

осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ.

4) Предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы

законодательства, а субъекты РФ издают законы в соответствии с основами

законодательства Российской Федерации.

5) Предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть

осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного

ведения субъекта РФ).

Предполагается, что предметом исключительного ведения субъекта РФ может

считаться любой вопрос, который определенно не относится к ведению

законодательной или исполнительной власти Российской Федерации. Хотя

предлагаемая схема более сложна, чем нынешняя, и предполагает трудоемкий

процесс каталогизации и классификации конкретных вопросов государственной

жизни, она может избавить субъекты федеративных отношений от бесконечных

пререкании и необходимости заключать дополнительные договоры о

разграничении предметов ведения и полномочий.

Г) Возможность федерального вмешательства в дела субъектов

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные

основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов

Федерации. В Конституции же РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие

основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации.

Указаны только общие основания, открывающие возможность такого

вмешательства[8].

Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений

конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные

процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами

государственной власти и органами государственной власти субъектов

Федерации, право Президента приостанавливать действия актов исполнительной

власти, противоречащих Конституции России, а также его право на введение

чрезвычайного или военного положения на всей или части территории

Российской Федерации.

Однако, как показала практика: события в Чечне 1991-1997 гг., проведение

референдума 1992 г. в Татарстане вопреки решению Конституционного Суда

России, непроведение выборов губернатора Тюменской области в Ямало-Ненецком

округе, несмотря на Указ Президента и т.д., и т.п., этих инструментов явно

недостаточно. В этой связи необходимо внимательно присмотреться к опыту

других федеративных государств: существует институт президентского

правления, финансовое воздействие, применение полицейских сил, отстранение

местного правительства, роспуск местного парламента, назначение

федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие

федеральными властями временной опеки над властями субъекта (кроме судебных

органов). Возможно также обращение в Федеральный Конституционный Суд.

Очевидно, что в Конституции России после тщательного обсуждения

должны быть закреплены соответствующие институты федерального воздействия.

Реализация предложенных мер по законодательному обеспечению принципа

равноправия субъектов РФ в соответствии с той моделью федеративного

устройства, которая заложена в Конституции РФ, будет способствовать, как

представляется, стабилизации федеративных отношений в России. В то же время

вряд ли следует рассматривать конституционную модель как окончательное

решение вопроса о ее федеративном устройстве. Думается, что предметом

размышления политиков и ученых станет в дальнейшем совершенствование не

только федеративных отношений, но и самой структуры России как Федерации.

Интеграция субъектов РФ, развитие между ними политических и экономических

связей могут создать объективные условия для укрупнения субъектов РФ и

формирования Федерации с однородным составом субъектов (к примеру,

равноправных республик). В этом направлении эволюция правового статуса

краев, областей уже не будет рассматриваться как особое явление,

принципиально отличающееся от эволюционных изменений правового статуса

других субъектов РФ. Возможности в развитии этой тенденции, ее перспективы

с точки зрения создания стабильного и эффективного федеративного

государства должны стать, полагаю, одним из ключевых направлений научных

исследований по проблемам федеративного устройства России.

Заключение

Принцип федерализма жизненно важен для интеграции Российского государства,

отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов:

экономическим, национальным, историческим, социально-политическим,

идеологическим. Уже в процессе перехода от прежней жестко централизованной

экономики к рыночным хозяйственным отношениям быстро выявилась

необходимость многих специфических форм и методов такого перехода.

Федерализм призван стать твердой гарантией исторически сложившегося

государственного единства России на основе общероссийского согласия. В

многонациональной России федерализм способствует, с одной стороны,

реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,

росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их

интересов с интересами всего общества. Особо следует подчеркнуть роль

принципа федерализма в решении проблем, связанных с закреплением и

осуществлением прав человека и гражданина.

Федерализм в его современном прогрессивном прочтении не противостоит ни

идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, ни

интересам регионов, их стремлениям к повышению своей самостоятельности.

Если федерализм основан на демократических принципах, на устоях правового

государства, если он действительно гуманистичен, то тогда наиболее полно

проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободное движение

капиталов, товаров и услуг свобода передвижения людей; более благоприятные

условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры. Важно,

однако, постоянно помнить, что достоинства федерализма проявляются не

автоматически.

Судьбы российского федерализма находятся в руках нынешнего и будущих

поколений. Очень важно, чтобы стабильность, устойчивость принципов,

провозглашенных в Конституции 1993 года, сочетались с динамизмом их

реализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов. С одной

стороны, необходимо, чтобы были установлены и действовали надежные

гарантии, препятствующие возрождению унитаристских, авторитарных начал в

деятельности центра; субъекты Федерации должны чувствовать себя в

безопасности от опасных переходов в системе управления. С другой стороны,

федерализм должен иметь достаточный потенциал в противостоянии сепаратизму

и безудержному регионализму. Как свидетельствует весь мировой опыт и

особенно наша собственная история, ослабление федерации и ее распад не

только несут с собой экономические и политические тяготы, но и прямо ведут

к лишениям больших групп населения, нарушениям их жизненно важных прав и

свобод. Федерализм, свободный от таких изъянов, способен выдержать

испытания временем, а главное, улучшить жизнь людей.

В заключении хотелось бы отметить, что конституционные изменения давно

уже назрели. Более того, без внесения этих изменений в Конституцию

невозможно снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести к

разрушению Федерации.

В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития

федеративных отношений. И поэтому необходимо не только принятие отдельных

поправок, но и тщательная подготовка всего пакета конституционных

изменений, касающихся федеративного устройства нашего государства.

Для решения всего комплекса конституционных проблем необходим созыв чего-

то, подобного Конституционному совещанию (1993 г.), в работе которого

приняли бы участие представители всех ветвей, как федеральной власти, так и

субъектов Федерации. Ибо этот вопрос не может решаться путем навязывания

воли одних другим, но путем поиска согласия и компромисса в интересах

Российской Федерации.

Список использованных источников и литературы:

Источники:

1. Конституция РФ. М., 1993 г.

2. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении

предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами

государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г.//

Российская газета, 1994. 18 февраля.

3. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между

федеральными органами государственной власти Российской Федерации и

органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга

Российской Федерации от 31 марта 1992 г.// Российская газета. 1992. 18

марта.

4. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке

разграничения предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов

РФ»// Собрание Законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176

Литература:

1. Аринин А. Проблемы развития российской государственности в конце XX

века//Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997, с. 11-15.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999г.

3. Баглай М.В., Габричидзе Г.Н. конституционное право РФ. М., 1996.

4. Болтенкова Л. Асимметричность Федерации.// Регионология, 1997, № 1.

5. Договорные формы и принципы федеративных отношений в России.// Журнал

российского права. 1997, №2, с. 24-37.

6. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и

субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем?//

Государство и право. 1999. № 4. С. 5-13.

7. Жуков Д. В., Постников А. Е. и др. Обзор конституций республик, входящих

в состав Российской федерации // Федеративное устройство: реализация

Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 5—42

8. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов

Федерации: вопросы теории и проблемы реализации// Журнал российского

права. 2000г. № 2. С. 25-34.

9. Крылов Б.С. Российский федерализм – гарантия демократии и прав

человека.// Журнал российского права. 2000 г. №1. С. 7-16.

10. Лучин В.О. Конституционные деликты.// Государство и право. 2000 г. №1.

С. 12-19.

11. Лысенко В. Н. Развитие Федерации и Конституция России. (Конституционные

изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений.)//

Государство и право. 1997, №8, с. 14-21.

12. Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской

государственности. М., 1996.

13. Мухаметшин Ф. X. Российский федерализм: проблемы формирования отношений

нового типа// Государство и право. 1994. №3. С. 49-59.

14. Основы государства и права: Учебное пособие/ Под ред. Академика О.Е.

Кутафина. М., 1998.

15. Синюков В. И. О форме федерации в России// Государство и право. 1993.

№5. С. 28-35.

16. Смирнов Ю. М. О проблемах реализации Федеративного договора//

Государство и право. 1993, .№12. С. 13-17.

17. Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права// Государство и

право. 1998. № 7. С. 6-9.

18. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского

федерализма. М., 1998. С. 218—220

19. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма:

проблемы совершенствования и тенденции эволюции.// Государство и право,

1999, № 11, с. 5-12.

20. Чернобель Г. Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах

субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права.

1997. № 4. С. 53—56.

21. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

22. Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право.

1995. № 7. С. 41- 45.

-----------------------

1 Синюков В. И. О форме федерации в России// Государство и право. 1993. №5.

С. 28.

1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999г.- С. 69

1 Баглай М.В., Габричидзе Г.Н. конституционное право РФ. М., 1996.-С. 35.

1 Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права// Государство и

право. 1998. № 7. С. 6-7.

2 Там же.

1 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 8.

1 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма.

М., 1998. С. 218—220

2 Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995.

№ 7. С. 41, 43.

1 Жуков Д. В., Постников А. Е. Обзор конституций республик, входящих в

состав Российской федерации // Федеративное устройство: реализация

Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 5—42

[1] Чернобель Г. Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах

субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права.

1997. № 4. С. 53—56.

1 Умнова И. А.Указ. соч. С. 227.

[2] Там же. С. 229.

[3] См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

[4] Конституция РФ. Глава 1. Ст. 5.

[5] Конституция РФ. Глава 1. Ст. 68.

[6] См.: Болтенкова Л. Асимметричность Федерации.// Регионология, 1997, №

1.

[7] См.: Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской

государственности. М., 1996.

1 Аринин А. Проблемы развития российской государственности в конце XX века.

– В кн.: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997, с. 11-15.

[8] Конституция РФ. Часть 4 ст. 78, часть 2 ст. 80.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6