Федеративное устройство РФ

исполнительной власти субъекта;

2) роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной

власти субъекта;

3) отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта

органами государственной власти федерации;

4) признание недействительными актов органов власти субъектов судами по

обращениям органов власти федерации;

5) временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как

правило, конкурирующих) в пользу органов власти федерации;

6) изменение статуса субъекта федерации;

7) назначение специального федерального представителя для управления

субъектом («прямое президентское правление»);

8) ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях,

определенных федеральным законодательством.

Классифицировать перечисленные федеральные санкции (меры ответственности)

можно по различным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих их

органов их можно разделить на:

. санкции органов исполнительной власти федерации (отмена или

приостановление действия актов);

. санкции судебных органов (признание актов органов власти субъектов

недействительными) и санкции, налагаемые совместно несколькими

федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа,

отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта).

Во-вторых, систематизация может основываться на разграничении мер

ответственности по правовому результату:

o меры, по которым акты органон власти утрачивают юридическую силу

(признание актов недействительными, отмена или приостановление их

действия вышестоящими органами);

o меры, лишающие должностное лицо или орган властных полномочий

(отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или

приостановление деятельности законодательного органа);

o меры, преобразующие правовой статус субъектов права (принятие

федерального закона об изменения статуса субъекта);

o меры по использованию прямого принуждения (деятельность армии, милиции и

т. п.).

В-третьих, меры ответственности (санкции) можно подразделить на

окончательные и временные, в зависимости от длительности воздействия.

Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный

характер, а ввод воинских подразделений в субъект федерации может

применяться только временно.

В-четвертых, меры ответственности можно классифицировать по степени

использования государственного принуждения:

o меры, основанные на средствах косвенного, опосредованного правовой

процедурой принуждения (лишение юридической силы, лишение властных

полномочий, возложение обязанностей);

o меры фактического, прямого физического принуждения (использование армии и

милиции).

В-пятых, меры ответственности можно разграничить и по использованию

функционального критерия: карательные меры, основой которых является

назначение наказания, возложение специальных отрицательных обременений,

ставящих органы государственной власти в подчиненное положение к федерации,

фактически лишающие их государственного статуса, — ликвидация собственной

системы управления субъектом, то есть отстранение от должности высшего

должностного лица и приостановление либо роспуск законодательного органа, а

также назначение федерального представителя для управления субъектом,

перераспределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры,

возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений,

— отмена или приостановление действия незаконного акта, признание акта

недействительным; меры пресечения, выражающиеся в основном в использовании

средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного

пресечения правонарушений со стороны органов государственной власти

субъектов — ввод подразделений милиции, армии для подавления мятежей,

беспорядков, сепаратистских выступлений.1

Проблемы совершенствования законодательства о конституционной

ответственности субъектов Российской Федерации.

В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъектов

федеративных отношений — федерации и ее членов — разработана недостаточно.

Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственности,

лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти

субъектов федерации за несоблюдение федерального законодательства.

Основной проблемой данного этапа конституционного развития России

можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и

региональных органов власти в целях стабильности федеративной формы

устройства государства. В настоящее время федеральные органы власти

практически не имеют правовых способов воздействия на органы власти

субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия

конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации

федеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов,

присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по

заключенным договорам между Российской Федерацией и отдельными

субъектами[1].

В Конституции Российской Федерации закреплены лишь две меры

ответственности: приостановление действия актов органов исполнительной

власти субъектов Президентом России до решения соответствующего суда (ч.2

ст.

85) и признание неконституционными правовых актов субъектов Конституционным

Судом Российской Федерации по запросам федеральных органов (ст. 125).

Возникают вопросы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти)

отказывается выполнить решение Конституционного Суда либо открыто нарушает

федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской

Федерации» ввести такие меры ответственности субъектов Федерации, как:

o временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта

(президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных

законов после предварительного уведомления о необходимости привести в

соответствие изданные им правовые акты и отказа от выполнения этих

требований в срок до трех месяцев указом Президента России. Окончательное

отстранение от должности происходит по итогам рассмотрения дела в

Конституционном Суде,

o приостановление деятельности законодательного (представительного) органа

власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при решении вопроса

об отстранении от должности высшего должностного лица субъекта;

o в случае отсутствия высших органов государственной власти субъекта

назначение Президентом России временного федерального управления данным

субъектом федерации сроком не более чем на год. В случае необходимости

продления срока согласие должен давать Совет Федерации;

o крайней мерой конституционной ответственности является введение в субъект

федерации внутренних войск, армии и спецподразделений милиции в случае

вооруженных столкновений, угрозы территориальной целостности Российской

Федерации, деятельности сепаратистских групп. Подобная мера вводится

указом Президента, согласованным с Советом Федерации. При неотложной

необходимости указ вступает в силу немедленно с одновременным внесением

его на утверждение Совета Федерации.1

Необходимы исследования по разработке новых видов ответственности

субъектов Федерации, их органов и должностных лиц. Так, И. А. Умнова

предлагает изучить возможность закрепления в Конституции России такого вида

конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса

субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том

статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры

субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве

административно-территориального образования, либо на его основе будет

образована федеральная территория[2].

В такой ситуации требуется введение в перечень мер конституционной

ответственности комплексной меры правового воздействия о признании системы

государственной власти субъекта антиконституционной.

В виде последствий ее использования будет автоматически выступать

применение сразу целого комплекса мер — смещение главы исполнительной

власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия

конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального управления,

перераспределение совместных предметов ведения и полномочии в пользу

Федерации и др.

В литературе было высказано предложение о принятии федерального закона

«О конституционной ответственности», в котором были бы четко «определены

юридические основания для наступления неблагоприятных последствий

конституционной ответственности, равно процедурные вопросы отрешения от

должности высших должностных лиц», и создании Кодекса конституционных

правонарушений.

Думается, становление института конституционно-правовой

ответственности должно пройти несколько этапов.

На первом должно быть законодательно, а по возможности и

конституционно закреплено наименование конституционно-правовой

ответственности, а также основные «составы» конституционных правонарушений.

Названия статей, их частей должны раскрывать сущность конституционной

ответственности, ее особенности и элементы

Затем на конституционный уровень поднимается регулирование комплекса

мер конституционно-правовой ответственности, причем в Конституции

появляется специальная глава, регламентирующая конкретные меры

ответственности.

Третий этап — создание кодифицированного акта, собирающего воедино все

разнообразные меры ответственности, ранее нашедшие отражение

в десятках нормативных актов. На конституционном уровне остается

регламентация лишь наиболее важных видов ответственности в отношении

государственных органов и должностных лиц, находящихся у власти.

5. Некоторые проблемы в развитии Российской Федерации:

А) Эволюция конституционной модели федерализма

Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и

нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть

государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает

целостность и стабильность, мир и согласие внутри них.

В современную эпоху становится все сложнее идентифицировать государство

как федеративное, так как основные критерии носят оценочный характер, до

сих нор отсутствует их единая классификация. В мировой практике можно

встретить унитарные государства, которые достигают такой степени

децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят

субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока

официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся

федерацией).

Необходимо заметить, что спектр проблем дискуссионного характера,

касающихся конституционной модели современного российского федерализма,

весьма широк. Предметом научной полемики являются концептуальные вопросы,

касающиеся роли Конституции РФ 1993 г. в утверждении российского

федерализма: можно ли назвать современную конституционную модель российскою

федерализма шагом вперед по сравнению с моделью, заложенной Федеративным

договором и предыдущей Конституцией в ее последней редакции. В какой мере

современная конституционная модель российского федерализма отвечает

требованиям эффективности и демократизма государственной власти?

Адекватному ответу на поставленные вопросы поможет обращение к мировым

тенденциям, формирующим наиболее совершенные черты федерализма.

В целом в мире наблюдаются демократизация федеративных отношений и

возрастание ответственности носителей государственной власти

пропорционально увеличению объема их функций и полномочий, что смещает

акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государственной

власти по вертикали. При сохранении субординации системы общенационального

права и государственной власти, необходимого сочетания элементов

централизации и децентрализации в современной модификации федерализма

система государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием

отношений, основанных на нецентрализации (самоуправлении), субсидиарности

(пропорциональности компетенции при разделении государственной власти), а

также кооперации, подразумевающей сотрудничество и взаимную ответственность

сторон федеративных отношений, возрастание значения согласительных и

координационных форм и процедур взаимодействия. Обобщение названных

основных тенденций позволяет вывести так называемую идеальную модель

федерализма современного государства - нецентрализованный (по принципу

самоуправления), симметричный (равноправие одинаковых по своей

государственно-правовой природе субъектов Федерации), кооперативный

федерализм (основанный на сотрудничестве и взаимной ответственности сторон

федеративных отношений), построенный на территориальном принципе

организации государственной власти по вертикали[3]. Все эти показатели

характерны для стабильных федеративных государств, и они получают свое

закрепление в соответствующих конституциях.

Какова же российская конституционная модель федерализма с этих позиции?

Россия является самой большой федерацией по составу субъектов (89). Ее

отличают ярко выраженные элементы асимметрии и разнородность с точки зрения

демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее

субъектов (иллюстрация тому - сравнение двух субъектов РФ: 10-миллионная

Москва и Эвенкийский округ с населением меньше 25 тыс.). Наличие

противоречий в правовом регулировании федеративных отношений (о чем

подробнее будет сказано ниже), достаточно высокая степень распространения

фактов несоответствия конституций (уставов) и законодательства субъектов РФ

положениям Конституции РФ, определяющим федеративное устройство

государства, - все это свидетельствует об опасности сохранения в России и в

дальнейшем состояния неустойчивой и кризисной федерации. Однако в ее

противоречивости и конфликтности можно увидеть, как это ни странно, и

положительные стороны. Современные процессы федерализации, основанные на

конфликтности, возможно, есть своеобразный российский путь к выздоровлению,

позволяющий держать на плаву сложнопостроенный и неравномерный каркас

государственного устройства. Пока идет противостояние центра и составных

частей России, у каждой из сторон сохраняется надежда на то, что путь к

совершенству остается открытым. Собственно говоря, сами по себе конфликты

не страшны, а, наоборот, благотворны, если обе стороны имеют взаимный

интерес быть вместе. Противостояние в таком случае нацелено на поиск

гармонии сосуществования, но не на разделение и размежевание. Вопрос

заключается в следующем: есть ли это движение в одном направлении, и

направлен ли путь к совершенствованию федеративных отношений; предназначено

ли субъектам Российской Федерации в этой связи быть действительно частями

единого целого - государства Российского.

Россия приблизилась в большей мере к канонам симметричного классического

федеративного государства. Вместо трех версии правового статуса субъектов

Федерации по Федеративному договору в действующей российской Конституции

учрежден принцип равноправия субъектов Федерации. Конституционно закреплены

единый для всех субъектов Федерации перечень предметов совместного ведения

Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также принцип остаточной компетенции

субъектов Федерации (ст. 73), что означает в свою очередь расширение

элементов нецентрализации и кооперативного федерализма. В то же время с

учетом особенностей периода, в который принималась новая Конституция РФ, не

удалось довести последовательно до конца многие прогрессивные идеи

полноценной федерализации России. Об этом свидетельствует теперь уже более

чем семилетний период действия Конституции России 1993 г., обнаруживший ряд

недостатков конституционного регулирования федеративных отношений как в

содержательном плане, так и в технико-юридическом.

Противоречия, обнаруживаемые в Конституции имеют разную природу и разную

цену. В связи с особенностями действующей Конституции РФ как документа

политического компромисса в известной мере существует ряд концептуальных

противоречий, содержащих источник перманентной конфликтности.

Одно из наиболее серьезных противоречий – это противоречие между

принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разной

конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающими отсюда

различиями в правовом статусе составных частей России.

Именно исторические традиции России недавнего прошлого породили феномен

«матрешечных» субъектов Федерации, т.е. вхождение автономных округов в

состав краев, областей, признанных в то же время по Конституции

равноправными субъектами Федерации.

Другое серьезное противоречие концептуального характера - попытка

соединить собственно национальный и территориальный факторы в

государственном устройстве в том варианте, в котором он существует в

настоящее время в России. Национальный фактор во многом является у нас

"квазинациональным" не только потому, что лишь в четырех из 21 республики

титульная нация составляет большинство населения, а в Еврейской автономной

области - всего 4% евреев. Данная проблема нуждается в значительно более

глубоком рассмотрении, так как связана с вопросом обеспечения действия

главных принципов основ конституционного строя. С внедрением

конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6