Административные правоотношения

государственного управления, закон, естественно, отдает явное

предпочтение этому субъекту перед отдельными гражданами, действующими в их

личных интересах... Наиболее ярким отличием правового положения активного

субъекта, по сравнению с положением гражданина, является, несомненно,

присущий ему, хотя и далеко не во всех случаях, характер публичного

властвования... Правовыми формами, в которых выражается эта черта

юридического положения активного субъекта, служат односторонний характер

исходящих от него приказов и распоряжений, административное принуждение и

особая правовая защита исходящих от него требований». Эта характеристика с

некоторыми изменениями была воспринята и позднее развита в работах многих

административистов и цивилистов.

Разделяя в основном ту же точку зрения, Ю. М. Козлов пишет: «Советское

административное право регулирует те общественные отношения, которые

складываются в процессе управления или осуществления управленческой

деятельности. Специфической особенностью отношений, регулируемых

административным правом, является юридическое неравенство сторон: один из

участников такого отношения подчинен другому... Административно-правовому

регулированию свойствен метод властных предписаний, метод властвования.

Соответственно отношения управленческого характера есть отношения власти и

подчинения... Для административно-правовых отношений характерен

обязательный субъект. Они не могут возникнуть без участия органа управления

или другого субъекта, наделенного юридически властными полномочиями».[2]

В пятидесятых годах в результате критического анализа этой концепции

возникла вторая концепция советских административно-правовых отношений. В

отличие от первой ее основные положения заключаются в том, что

административно-правовые отношения:

1) возникают в сфере государственного управления;

2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом

их сочетании;

3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы:

отношения, в которых одна сторона подчинена другой (отношения власти и

подчинения), и отношения, в которых стороны не подчинены друг другу

(отношения равноправия).[3]

Рассмотрим названные концепции.

На первый взгляд расхождение по первому пункту не идет дальше

терминологии. Не случайно термины «в процессе» и «в сфере» некоторыми

авторами употребляются как синонимы.[4] В действительности это не так. В

данном случае применения термина «процесс» имеется в виду деятельность

органов государственного управления, а это означает, что административно-

правовые отношения не могут возникнуть вне этого процесса, без участия

органа государственного управления. Термин «сфера» имеет более широкий

смысл, означающий, что административно-правовые отношения возникают не

только в процессе деятельности органов государственного управления, а во

всей области их административной правосубъектности.

Юридический характер приведенных норм не лишает их морального

содержания так же как всех других правовых норм, регулирующих организацию и

деятельность общественных организаций, – общественно-организаторского

характера. Нельзя противопоставлять эти их качества, они естественно

совмещаются и нисколько не противоречат друг другу. Регулирование

«общественно-организационных» отношений нормами права делает их и

правовыми, а так как они возникают в сфере управления, – административно-

правовыми.

Многие нормы права регулируют отношения между гражданами, возникающие в

сфере государственного и общественного управления. Для их возникновения,

так же как для отношений между всеми другими субъектами административного

права, наличие государственно-властных полномочий у их участников не

обязательно.

Итак, возникновение административно-правовых отношений не лимитируется

участием в них органов государственного управления и общественных

организаций, наделенных государством властными полномочиями. Они возможны

между всеми субъектами административного права в любом их сочетании.

А.К. Юрченко пишет: «Сущность властности административных

правоотношений состоит в том, что решение вопроса о вынесении конкретного

административного акта, а, следовательно, и о возникновении

соответствующего ему административного правоотношения, осуществляется волей

одной стороны. Заинтересованность пенсионера в назначении ему пенсии,

абитуриента в принятии его в вуз, многодетной матери в назначении ей

пособия и т.д. – все это еще не свидетельствует о наделении

заинтересованной стороны правомочиями на принятие участия в вынесении

соответствующих решений. Принятие таких решений составляет компетенцию

только соответствующего органа государственного управления».[5]

В критикуемых Л. К. Юрченко положениях вовсе не доказывается, что

заинтересованность гражданина в назначении ему пенсии или пособия, в

зачислении в высшее учебное заведение и т.д. свидетельствует о наделении

его правомочиями на участие в принятии решений по этим вопросам. В них

доказывается иное, а именно – что наряду с вертикальными административно-

правовыми отношениями между гражданами и органами государственного

управления могут быть отношения горизонтальные, в которых одна сторона не

подчиняется другой, что праву гражданина, например, на назначение пенсии

или пособия, на обжалование незаконного акта и т. д. соответствует

обязанность органа управления удовлетворить законное притязание гражданина.

Гражданин односторонне порождает и имеет право в любой стадии прекратить

такое отношение, чего не имеет права сделать ни один орган управления.

2. Основные черты административных правоотношений.

Административно-правовые отношения напрямую связаны с практической

реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе

государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает

определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых

отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической

реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого

рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них

имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Поэтому,

определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что

они складываются преимущественно в особой сфере государственной и

общественной жизни - в сфере государственного управления.

Стоит отметить также, что административные правоотношения

характеризуются определенным субъектом. Всегда одной из сторон является

официальный или полномочный субъект исполнительной власти (в широком смысле

государственного управления).

Иначе говоря, несмотря на то, что в административно-правовых

отношениях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда

имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения не

возникают. Такой признак наблюдается в административных отношениях как

прямое действие властной природы государственно-управленческой

деятельности. Например, гражданин не может выступать в подобной роли, хотя

и является потенциальным участником самых разнообразных административно-

правовых отношений.

Административные правоотношения возникают по инициативе любой из

сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех

случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и

вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей

степени отличает их от гражданско-правовых отношений.

Как указывалось выше административно-правовые отношения возникают в

сфере государственного управления. Однако не всякое общественное отношение

в сфере государственного управления включается в круг отношений,

составляющих предмет административного права.

3. Структура административных правоотношений.

Все правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов,

объекта и содержания правоотношения.

В содержании административного правоотношения различаются две стороны:

материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические

права и обязанности).

Непосредственным объектом административных правоотношений является

волевое поведение человека, его деяния.

Нормами административного права точно определяется, между какими

субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и

обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную

службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают

при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами

исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены

юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме,

определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять

статистические данные, отчеты, справки.

Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы

могут защищаться в судебном порядке, но такие случаи не являются

доминирующими. В основном же права участников таких отношений, споры между

ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был

(является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным

органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной власти наделены

правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие

решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены

правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам

правоотношений.

В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания,

отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства

административного, дисциплинарного принуждения.

Следует также подчеркнуть, что для гражданско-правовых отношений

характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным

правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-

правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-

правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны не перед другой

стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его

соответствующего органа (должностного лица). Именно исполнительные органы

(должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию

на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная,

административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают

за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная

ответственность работника аппарата исполнительной федеральной власти перед

Президентом или Правительством Российской Федерации).

Субъекта административного правоотношения можно рассмотреть на основе

квалификации административных правоотношений на виды. В зависимости от

особенностей участников административных отношений выделяются наиболее

типичные их виды:

а) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти,

находящимися на различном организационно-правовом уровне (к примеру,

вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом

организационно-правовом уровне (например, 2 министерства, администрация 2

областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их

организационном подчинении (ведении) государственными объединениями

(корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их

организационном подчинении государственными объединениями, предприятиями и

учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и

т.п.);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами

системы местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и хозяйственными

негосударственными и социально-культурными объединениями и предприятиями и

учреждениями (коммерческие структуры и т.п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех вышеперечисленных отношениях всегда участвует тот или иной

исполнительный орган.

4. Юридические факты в административном праве.

Для любого правоотношения характерно возникновение его вследствие

определенных юридических фактов, исходя из того, что под юридическими

фактами понимаются действия или события, вследствие которых происходит

возникновение, изменение или прекращение правоотношений.

Административно-правовые отношения возникают при наличии условий,

предусмотренных административно-правовыми нормами.

Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. По

характеру различаются правомерные и неправомерные действия.

Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-

правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия

граждан и других субъектов административно-правовых отношений. К примеру,

подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного

административного правоотношения между ним и исполнительным органом

(должностным лицом), которому жалоба адресуется.

Особенностью юридических фактов по административному праву является то,

что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов

исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т.е. относящийся к

конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие -

возникновение, изменение или прекращение административно-правового

отношения.

Например, приказ о назначении на должность влечет за собой

возникновение государственно-служебных отношений, являющихся разновидностью

административно-правовых.

Под неправомерными действиями понимаются те, которые не соответствуют

требованиям административно-правовых норм, нарушают их. К таким относятся

административные или дисциплинарные проступки, как наиболее характерные для

сферы государственного управления. Они влекут за собой юрисдикционные

правоотношения. К таким относятся также бездействия (пример, непринятие

службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного

порядка).

Под событиями понимаются явления, не зависящие от воли человека

(смерть, стихийное бедствие).

5. Виды административных правоотношений.

Емкая характеристика административно-правовых отношений как

властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не

исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

Присущий им элемент юридической властности выражается по-разному.

Управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды

административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо и

непосредственно выражают присущую государственно-управленческой

деятельности властность, что такого рода правоотношения могут иногда

строиться и на началах равенства их участников. Наконец, известное, хотя и

далеко не всестороннее развитие получают административно-правовые отношения

договорного типа. Следовательно, при относительной однородности своих

основных или наиболее показательных проявлений, они могут включать в свой

состав различные варианты социальных связей, опосредствованных

административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо учитывать

также и то, что не все управленческие отношения оформляются

административным правом.

Тем не менее, ведущее значение сохраняют административно-правовые

отношения, которые непосредственно связаны с практическим осуществлением

соответствующими субъектами исполнительной власти управляющего или

упорядочивающего воздействия на те или иные объекты. Это означает, что

главенствующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых

проявляются все основные особенности административно-правового

регулирования общественных отношений.

Если руководствоваться данными позициями, то можно первоначально

выделить следующие две группы административно-правовых отношений: а)

отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего

воздействия («субъект – объект»), в которой отчетливо, проявляется

властная природа государственно-управленческой деятельности. Это –

собственно властеотношения; б) отношения, складывающиеся за рамками

непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но

органически связанные с его осуществлением.

Иногда названные группы административно-правовых отношений

характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые

прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью,

но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые

отношения, которые могут быть выражены формулой «команда – исполнение».

Это, прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями

механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и

подчиненными им по службе работниками административно-управленческого

Страницы: 1, 2, 3, 4