Парламент Франции, его структура и порядок избрания

Национального собрания, публика допускаемая на гостевые трибуны, должна

"сидеть без головных уборов и молча". Любое лицо, подающее знаки одобрения

или неодобрения, немедленно удаляется служащими, отвечающими за поддержание

порядка. Любое лицо, прерывающее дебаты, немедленно передается, если для

этого имеются основания, компетентным органам власти.

Ряд лиц в силу занимаемой должности имеет право на доступ в парламент. К

ним относятся журналисты, аккредитованные при парламенте; лица по

разрешению председателя палаты или квестора; бывшие члены парламента, члены

бюро Экономического и социального совета, председатель Конституционного

совета, вице-председатель Государственного совета, префекты, лица,

занимающие высшие должности в судебном корпусе и прокуратуре и др.

Гласность работы парламентских палат обеспечивается также публикацией

отчетов о дебатах, а также сообщениями в прессе.

Палаты могут заседать в качестве секретного комитета, то есть при

закрытых дверях. В этом случае публика удаляется из зала заседания, но

стенографирование работы продолжается и палата решает вопрос о

целесообразности публикации отчета в полном виде или с купюрами. Со времени

установления Пятой республики, то есть с 1958 г., такие заседания палат еще

не проводились.

Сессии палат открываются установленным еще Наполеоном Бонапартом в январе

1800 г. церемониалом и проходят по выработанной на конференции

председателей повестке дня. Заседание открывается с утверждения протокола

предыдущего заседания и каких-либо сообщений председателя палаты.

Дисциплина в парламенте

На председателей палат возложена обязанность наблюдать за внутренней и

внешней безопасностью палаты, которой они руководят. Они могут прибегать к

вызову вооруженной силы и других органов власти, привлечение которых они

считают необходимым.

Парламентарии, нарушающие порядок в зале заседаний, подвергаются

дисциплинарным мерам. Так, к депутатам Национального собрания применяются

следующие санкции: 1) призыв к порядку; 2) призыв к порядку с занесением в

протокол; 3) выражение порицания; 4) выражение порицания с временным

исключением. Призыв к порядку парламентария осуществляется председателем

палаты.

Способы голосования

Для наличия кворума достаточно присутствия в помещениях палаты

абсолютного большинства ее членов, рассчитываемого от числа действительно

занятых мест в палате.

Во французском парламенте существует пять видов голосования: 1) поднятием

руки; 2) вставанием; 3) обычное голосование бюллетенями на трибуне;

5) тайное голосование бюллетенями, то есть бюллетенями без указания фамилии

парламентария. В настоящее время третий и четвертый виды голосования

обеспечиваются с помощью электронной техники. Эти же виды голосования

иногда проводятся путем подачи бюллетеней с указанием фамилии

парламентария. В настоящее время третий и четвертый виды голосования

обеспечиваются с помощью электронной техники. Эти же виды голосования

иногда проводятся путем подачи бюллетеней с указанием фамилии

парламентария:: белый бюллетень — "за", голубой — "против", красный —

"воздержался". Голосование бюллетенями проводится в случае, когда не

действует электроника. Такое голосование направлено на выявление позиции

каждого парламентария; результаты голосования публикуются, при этом

указывается позиция голосовавших. Результаты голосования поднятием руки и

вставанием говорят о принятом решении, но не позволяют документально

фиксировать мнение каждого депутата или сенатора.

По общему правилу, голосование проводится поднятием руки, за исключением

персональных назначений. Голосование вставанием проводится тогда, когда

имеются сомнения в результатах голосования поднятием руки. Если сомнения

остаются, то проводится обычное открытое голосование бюллетенями. Такое же

голосование также проводится: 1)по решению председателя палаты или по

требованию правительства и 2)по требованию председателя какой-либо фракции

или по его полномочию. Наиболее ответственная форма голосования — открытое

голосование бюллетенями на трибуне. Когда действует электроника, то такое

голосование проводится следующим образом: каждый депутат поднимается на

трибуну по вызову секретаря палаты и нажимает кнопки электронного

устройства, установленного там. Если электроника не работает, то депутат

опускает в урну именной бюллетень. Голосование на трибуне проводится при

решении наиболее важных вопросов —при голосовании доверия правительству или

когда Конституция предусматривает квалифицированное большинство. Тайное

голосование бюллетенями предусмотрено при некоторых назначениях, проводимых

Национальным собранием, в частности, при избрании его председателя, членов

Высокой палаты правосудия и др. В этом случае голосование проводится в

соседнем с залом заседания помещении. Заседание при этом не прерывается.

Примерно аналогичные способы голосования применяются и в сенате; в этой

палате, однако, электроника не применяется. Кроме того, голосование

бюллетенями на трибуне проводится по предложению конференции председателей

при голосовании в целом по законопроекту или законопредложению и в

обязательном порядке таким способом голосуется в первом чтении в целом

законопроект о годовом бюджете.

Поставленное на голосование предложение считается принятым, если оно

получает абсолютное большинство поданных голосов. При равенстве голосов

предложение считается непринятым. Результаты голосования объявляются

председателем в следующих формулировках: "Собрание (или сенат) приняло" или

"Собрание (или сенат) не приняло".

Делегирование права голоса возможно в шести случаях: 1)при болезни,

несчастном случае или "серьезных семейных обстоятельствах"; 2)при

выполнении временной миссии по поручению правительства; 3)в случае военной

службы; 4)при участии в работе международного органа по поручению

парламента; 5)при отсутствии в метрополии, когда проводится чрезвычайная

сессия; 6)при формажорных обстоятельствах, устанавливаемых в качестве

таковых в каждом случае бюро палаты. В то же время ни один парламентарий не

может голосовать в порядке делегации более чем за одного депутата.

Делегирование должно быть личным ; о нем должно быть сообщено

председателю палаты до открытия заседания. Если срок делегирования не

установлен, то право голоса передается на восемь дней. Делегирование не

распространяется на случаи тайного голосования. Согласно Генеральной

инструкции бюро Национального собрания техника голосования по делегации

такова: если действует электронная система, то получивший право голоса

обращается в службу информации, публикаций и голосования палаты, которая

вручает ему дубликат ключа для пюпитра делегирующего члена палаты. По

истечении срока делегации ключ должен быть возвращен. Если электроника не

работает, то получивший дополнительный голос опускает бюллетень депутата,

за которого он голосует со своей фамилией и подписью. На практике названные

правила соблюдаются не всегда.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

ПАРЛАМЕНТА

Парламент принимает три вида законов: простые законы, органические законы

и законы, изменяющие конституцию страны. Особенностью режима Пятой

республики является ограничение компетенции парламента в этой сфере. Статья

34 Конституции устанавливает перечень вопросов, по которым парламент может

законодательствовать.

посредством принимаемых парламентом законов определяются основные

принципы общей организации национальной обороны; свободного управления

местных административных единиц, их компетенции и их доходов; образования;

режима собственности, вещных прав и гражданских и торговых обязательств;

трудового права, профсоюзного права и социального обеспечения. Из текста

Конституции не особенно видна разница между формулами "устанавливать

правила" и "определять основные принципы".

Французский парламент имеет право изменять действующую Конституцию.

Существующая специально для такой процедуры ст.89 предусматривает следующий

порядок. Инициатива внесения поправок принадлежит членам парламента и

президенту Республики, действующему по предложению премьер-министра.

Законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и парламентариям.

Президент Республики формально правом такой инициативы не обладает.

Правительственные законопроекты подготавливаются соответствующими

службами одного или нескольких министерств.

Законодательные предложения вносятся одним или несколькими

парламентариями или от имени фракции или фракций в бюро той палаты, членами

которой парламентарии являются.

Парламентарии весьма активно пользуются свои правом внесения поправок. В

1984 г. в Собрании была внесена 10081 поправка, в 1989 г. — 5181. В сенате

— в 1986 г. было зарегистрировано 8553, а в 1989 — 4025 поправок.

После принятия палатами парламента законопроект передается президенту

Республики для промульгации. Глава государства может, однако, потребовать

от парламента нового рассмотрения закона или некоторых его статей. В таком

рассмотрении не может быть отказано. В таком случае председатель Собрания

информирует его членов об использовании президентом страны своего права.

Палата постановляет, направить ли этот закон в комиссию, которая уже

рассматривала этот акт, или в какую-либо другую комиссию. Комиссия должна

вынести решение в срок, установленный палатой, но не более чем в 15 дней.

Внесение этого акта в повестку дня проводится в обычном порядке. О таком

законопроекте информируется председатель сената. До 1986 г. зафиксировано

только два случая, когда президент Республики потребовал рассмотреть

повторно законопроект.

Закон контрассигнуется премьер-министром и соответствующим министром или

министрами и публикуется в "Фурналь оффисиель" (серия "Законы и декреты").

Эта публикация включает полный текст закона, фамилии подписавших (президент

Республики, министры) и указания на основные стадии принятия (номера

законопроекта или законодательного предложения, докладов, фамилии

докладчиков, даты обсуждения в палатах). Эти справочные сведения позволяют

быстрее подготовить органам исполнительной власти соответствующие декреты о

применении закона, а при спорах в судах позволяют ссылаться на материалы

слушаний, лучше понять смысл и назначение закона, позиции политических

партий.

Во Франции до промульгации закона, осуществляемой президентом Республики,

возможна процедура рассмотрения этого акта с точки зрения его

конституционности. Созданный в 1958 г. Конституционный совет в обязательном

порядке рассматривает принятые парламентом органические законы до их

промульгации и регламенты палат. Рассмотрение простых законов до их

промульгации происходит в факультативном порядке по требованию президента

Республики, премьер-министра, председателей палат, 60 депутатов и 60

сенаторов. Конституционный совет выносит решение в месячный срок. По

требованию правительства, заявившего о срочности закона, этот срок

сокращается до восьми дней. Запрос Совета приостанавливает течение срока

промульгации, равного 15 дням. Правом запроса о соответствии конституции

международных договоров обладают президент Республики, премьер-министр и

председатели палат парламента. Проверка конституционности простых законов в

настоящее время весьма часто применяемая процедура.

Если Конституционный совет объявит какое-либо положение закона не

соответствующим конституции, то оно не может быть промульгировано;

опубликование решения Совета прекращает приостановку срока промульгации.

Если Совет объявил весь закон неконституционным, то он не может быть

промульгирован. Если Совет объявит, что закон содержит какие-либо отдельные

противоречащие конституции положения, не устанавливая, что они неотделимы

от всего закона, то президент Республики может промульгировать закон, за

исключением указанных норм, либо требовать нового рассмотрения закона.

Делегирование полномочий парламентом правительству предусмотрено статьей

38 Конституции. Делегация ограничена определенным временным отрезком. До

представления правительством законопроекта о делегации по ему запрашивается

заключение Государственного Совета. Ордонансы правительства вступают в силу

по их опубликовании в "Журналь оффисиель". Эти ордонансы становятся

недействительными, если законопроект об их утверждении не внесен в

парламент до истечения срока, указанного делегирующим законом. По истечении

срока, предоставленного парламентом правительству для издания ордонансов,

последние могут изменяться только путем издания закона.

Передав какую-либо область регулирования правительству, парламент не

может в ней законодательствовать до истечения указанного в делегирующем

законе срока. На практике делегирование осуществляется довольно редко. До

сентября 1990 г. такая делегация давалась только 23 раза чаще всего на срок

шесть месяцев.

КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТА

Французский парламент применяет все известные формы контроля за

деятельностью правительства, за исключением интерпелляции. Хотя ст.156

регламента Национального собрания упоминает о ней, однако это право

парламентариев должно подчиняться тем же правилам, что и резолюция

порицания (см. ниже), и оно не дает каких-либо особых преимуществ автору

интерпелляции, кроме права получения слова в приоритетном порядке.

Все формы контроля могут быть разделены на две большие группы : 1)не

содержащие прямых санкций в отношении правительства, кроме публичной

огласки; 2) содержащие такую санкцию, которая ведет к политической

ответственности правительства. Первая группа контрольных полномочий

осуществляется в обеих палатах парламента. Вторая — только Национальным

собранием.

Французскому правительству известны многочисленные формы вопросов,

которые задаются министрам; последние обязаны на них отвечать. Ответы

министров не могут повлечь какие-либо санкции со стороны палат.

Комиссии по контролю и по расследованию имеют временный характер. Разница

между комиссиями по расследованию и комиссиями по контролю состоит в

следующем: первые должны собрать информацию по определенным фактам,

событиям; вторые проводят проверку административной, финансовой или

технической деятельности государственных служб или национализированных

предприятий. Комиссия образуется путем принятия резолюции соответствующей

палатой.

С контрольными полномочиями парламента связано право петиций. Право

петиций состоит в том, что разного рода обращения направляются

председателям палат парламента. Петиции также могут передаваться

парламентарием, который делает на полях надпись о передаче и подписывает

ее. Петиция, исходящая от скопления людей в общественном месте, не может

быть принята. Петиция должна указывать местопребывание петиционера и иметь

его подпись. Петиция направляется в компетентную комиссию, которая

назначает по петиции докладчика.

В Национальное собрание ежегодно представляется их лишь несколько

десятков. Кажется также очевидным, что процедура рассмотрения петиций

тяжеловата и многоступенчата. Для сравнения можно указать, что в бундестаг

ФРГ ежегодно представляется несколько тысяч петиций.

В 1973г. во Франции был учрежден пост парламентского посредника, имеющего

в качестве прообраза институт омбудсмана, появившегося сначала в

скандинавских странах, а затем учрежденного во многих других. Парламентский

посредник (медиатор) назначается на шесть лет декретом совета министров.

Посредник не может принимать жалобы непосредственно от граждан. Они сначала

направляются депутатам и сенаторам, которые передают их посреднику.

Последний, имеющий в своем распоряжении небольшой штат сотрудников,

принимает решение по этим заявлениям. Члены парламента сами могут

обращаться к посреднику по вопросам, по которым, как считают парламентарии,

должно последовать вмешательство посредника. Ему могут передаваться

петиции. Ежегодно медиатор направляет парламенту доклад о свое

деятельности. Полномочия посредника ограничены. Собственными правами для

восстановления нарушенных прав граждан посредник не обладает. "Когда жалоба

кажется ему оправданной, указывается в законах о посреднике 1973 и 1976

гг., — он дает рекомендации, которые представляются ему необходимыми для

разрешения рассматриваемого дела и в случае необходимости он вносит

предложения об улучшении деятельности соответствующего органа".

Депутаты Национального собрания, могут заставить правительство уйти в

отставку либо путем принятия резолюции порицания, либо отказав в доверии,

запрошенном правительством. Только Собрание может решать вопрос о

политической ответственности правительства. Впрочем, последний абзац ст.49

Конституции указывает, что "премьер-министр имеет право просить сенат

одобрить декларацию общей политики правительства", а ст.39 регламента

сената, что "эта декларация становится предметом дебатов в палате, по

окончании которых, если не поступило иного предложения, председатель

консультируется с палатой о таком одобрении". Случаи подобного обращения

известны, однако исходя из действующих законоположений судьба правительства

неясна, даже если сенат не одобрит указанную декларацию. Правительство в

таком случае не обязано уходить в отставку.

Наиболее грозное оружие Собрания — резолюция порицания (ст.49) — сильно

ограничено рядом процессуальных оговорок в пользу правительства. Во-первых,

право внесения резолюции порицания предоставлено не каждому парламентарию,

а лишь группе депутатов, по меньшей мере составляющей десятую часть членов

Собрания. Во-вторых, резолюция может голосоваться только через 48 ч после

внесения. Этот срок введен для "размышлений" депутатов и предоставления

возможности отсутствующим принять участие в голосовании. В-третьих, для

принятия резолюции порицания требуется абсолютное большинство голосов

членов, составляющих Национальное собрание. При этом подсчитываются лишь

голоса, поданные за резолюцию порицания. Другими словами, это правило ведет

к тому, что воздержавшиеся от голосования автоматически зачисляются в

сторонники правительства. Последнее ограничение — запрещение авторам

резолюции вносить аналогичную в течение той же сессии, обычной или

чрезвычайной. Запрет не распространяется на случаи, когда депутаты вносят

резолюцию порицания в ответ на постановку вопроса о доверии. С 1960 г. по

сентябрь 1990 г. в Национальном собрании голосовалось 35 резолюций

порицания и только однажды, а именно 2 декабря 1962 г., оно свергло

правительство Ж.Помпиду 280 голосами против 241. Депутаты высказались

против применения Ш. де Голлем ст.11 Конституции для изменения основного

закона. На этот шаг президент ответил роспуском Национального собрания.

Таким образом, правительство, учитывая расстановку сил в Национальном

собрании, может вообще не ставить вопроса о доверии, предоставляя депутатам

право вносить резолюцию порицания и, пользуясь указанными процедурными

моментами, получить для себя "льготный режим".

Какие-либо другие процедуры, ведущие к голосованию о доверии

правительству, действующей Конституцией не предусмотрены; в 1959 г.

Конституционный совет высказался против их включения в регламенты палат.

При этом Советом были признаны неконституционными несколько статей этих

регламентов.

ИНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТА

Полномочия парламента сводятся к трем — объявление войны и введение

осадного положения, ратификация международных договоров, судебные функции.

Право объявления войны принадлежит парламенту (ст.35 Конституции).

Практически при современных методах ведения войны это полномочие весьма

условно. При нападении на страну правительство должно немедленно принимать

меры и парламент будет поставлен перед свершившимся фактом. Президент

Республики в качестве "гаранта национальной независимости, территориальной

целостности, соблюдения соглашений Сообщества и договоров" (ст.5

Конституции) и "главы вооруженных сил" (ст.15 Конституции) должен принимать

необходимые меры для обороны страны. Парламент ратифицирует только наиболее

важные для страны международные договоры — о мире, о торговле, о вступлении

в международные организации; договоры, касающиеся финансов государства,

правового положения личности, соглашения об уступке, обмене или о

приобретении территории. Все другие соглашения ратифицируются президентом

Республики. Когда в палату передан проект закона о ратификации договора или

одобрения международного соглашения, не подлежащего ратификации, то

голосование по статьям не проводится и к ним не могут быть сделаны

поправки. Палата принимает или отклоняет проект закона или выносит решение

об отсрочке.

Судебные полномочия французского парламента ограничены. К ним относятся

объявление амнистии и создание Высокой палаты правосудия. Последняя

формируется парламентом для осуществления правосудия в отношении высших

должностных лиц государства – президента республики за государственную

измену, членов правительства – за действия, совершенные ими при исполнении

своих функций и определявшихся в момент совершения как преступления или

проступки, а также в случае заговора против безопасности государства. В

последнем случае палата разбирает и дела сообщников членов правительства,

участвовавших в заговоре.

Высокая палата правосудия состоит из 24 постоянных судей и 12 их

заместителей. После каждого нового переизбрания Национального собрания в

месячный срок, следующий за первым заседанием, Собрание избирает 12

постоянных судей и шесть заместителей. В этот же срок после каждого

частичного переизбрания сената он избирает 12 постоянных судей и шесть

заместителей. Выборы проводятся тайным голосованием. Чтобы быть избранным,

необходимо получить абсолютное большинство голосов каждой палаты. В таком

же порядке производится замещение постоянных судей и заместителей,

обязанности которых по какой-либо причине прекратились до истечения

установленного срока. Палата избирает председателя и двух его заместителей.

В Пятой республике Высокая палата правосудия не функционировала.

ПАРЛАМЕНТ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ

ОБСТОЯТЕЛЬСТВАХ

Чрезвычайное положение в стране объявляется президентом республики на

основании ст.16 Конституции 1958 г. Это личное полномочие главы

государства. Оно объявляется, когда институты Республики, независимость

нации, целостность ее территории или выполнение ее международных

обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а

нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в

соответствии с конституцией, нарушено. Прежде чем ввести чрезвычайное

положение, президент Республики консультируется с премьер-министром,

председателями палат парламента, а также с Конституционным советом. Он

информирует об этом нацию посланием. Во время такого положения президент

принимает все необходимые меры, которые диктуются обстоятельствами. В

основе этих мер должно лежать стремление обеспечить в кратчайшие сроки

созданным в соответствии с Конституцией органам средства выполнения их

задач.

Во время такого положения парламент собирается по праву и он не может

быть распущен. Это правило чрезвычайно существенно и введено для того,

чтобы предотвратить узурпацию власти со стороны президента Республики.

Названная ст.16 Конституции применялась лишь однажды, в 1961 г. в связи с

мятежом в Алжире решениями и декретами президента были значительно

расширены права полиции и одновременно урезаны права граждан. Срок

административного задержания для лиц "оказывающих прямую или косвенную

материальную поддержку алжирским мятежникам" по постановлению министра

внутренних дел устанавливался в 15 дней; несколько меньшие права

предоставлялись префектам. Вводились ограничения для прессы: некоторые

издания были закрыты. Президентом Республики были учреждены особые суды:

специальный военный суд, рассматривавший дела младших офицеров и простых

исполнителей; высший офицерский суд, которому стали подсудны важнейшие

дела, входившие в компетенцию обычных военных судов, но с точки зрения

правительства имевшие особое значение. Глава государства отстранил от

должности многих офицеров вооруженных сил. Были ограничены гарантии целого

ряда гражданских чиновников. Так, решением президента от 26 апреля 1961г.

отменялась до 1 мая 1962 г. несменяемость судей – основной принцип,

гарантирующий независимость судебной власти в буржуазных государствах, и

ограничивались гарантии военных чиновников.

Французское законодательство знает еще один вид чрезвычайного положения

Действующий закон от 3 апреля 1955 г. предусматривает такое состояние на

всей или на части территории, когда имеют место серьезные нарушения

общественного порядка или происходит какая-либо катастрофа. Чрезвычайное

состояние объявляется декретом в совете министров на срок, не превышающий

12 дней. Этот срок может быть продлен только законом на определенный

промежуток времени. Закон о продлении чрезвычайного положения становится

недействительным через 14 дней после ухода правительства в отставку или

роспуска Национального собрания. Декрет или закон о чрезвычайном положении

может предоставить органам административной власти (министру внутренних

дел, префектам; последние в настоящее время называются комиссарами

Республики) полномочия о производстве обысков, о контроле за прессой, а

также другими средствами массовой информации и культуры (включая кино и

театры). В этом случае парламенту принадлежит важное полномочие отказать

или продлить применение названных исключительных мер.

Осадное положение вводится при объявлении войны или в случае вооруженного

восстания. При таком состоянии все гражданские органы власти и полиция

передаются в распоряжение военных властей. Осадное положение вводится

декретом президента Республики, выносимом в совете министров; продление

такого положения зависит только от парламента. Это означает, что в случае

необходимости парламент должен быть созван на чрезвычайную сессию.

Страницы: 1, 2, 3