Субъекты РФ: конституционная характеристика, типология и основы организации

обеспечивать роль федерации на базе автономии в качестве специальной

государственно-правовой формы помощи со стороны крупных и развитых наций

малочисленным нациям и народностям.

При всем положительном значении данной концепции в объяснении

федеративной природы России она не учитывает, во-первых, фактического

неравноправия выдвигаемых субъектов, одни из которых организационно

оформлены в виде автономных (государственных) образований, другой же

представлен лишь в качестве социо-этнической общности. И, во-вторых,

указанная общность (сама нация) не в состоянии выступать субъектом договора

об объединении либо участником каких-либо иных (экономических, культурных и

т.п.) соглашений, если ее государственное существование не будет

соответствующим образом подтверждено, хотя бы на уровне минимальных

институтов представительства.

Ныне Конституция РФ наметила основы механизма выявления и защиты

интересов русского народа как на индивидуальном уровне — обеспечения прав

человека на «исконно русской» территории, т.е. в пределах территориальных

субъектов-государств, так и на групповом уровне позитивного потенциала

каждой территориальной общности. Последний раскрывается в виде специального

представительства русского населения в соответствующих государственных

структурах (например, по два представителя в Совете федерации от регионов

наряду с представителями от национально-государственных субъектов), а также

и иных формах: законодательной инициативы субъектов федерации,

субсидиарного характера их компетенции как возможности децентрализации

полномочий путем их перераспределения от федерации к субъектам и т.д.

Конечно, идея русской государственности не может быть доведена до

абсурда, скажем, путем реализации русскими права на отделение вплоть до

создания «своего» национального государства. Это было бы губительно для

федерации, ибо в 15 из 21 входящих в нее республик русские составляют либо

преобладающую, либо самую значительную часть населения[23].

Вместе с тем уникальность России как государства, которое объединяет

множество народов с помощью и посредством русского населения, составляющего

более 83% всего населения РФ, но столь долгое время лишенного своей

государственности, должна быть соответствующим образом скорректирована.

Между тем далеко не всегда государственный статус территориальных

субъектов федерации находит понимание и поддержку. Так, подчас

утверждается, что, за некоторыми незначительными исключениями, к которым

относятся субъекты, способные самостоятельно осуществлять полномочия по

финансированию федеральных программ, территории даже в отдаленной

перспективе не смогут удовлетворять конституционным критериям

государственности и что подобные критерии не существуют даже в

принципе[24]. Соответственно нынешние края и области признаются в лучшем

случае удовлетворяющими признакам лишь территориально-производственных

структур, не адекватных какой-либо форме государственности, прежде всего

потому, что территория государственного субъекта федерации должна отвечать

комплексу принципов, соответствующих целостному географическому ареалу;

современные же территориальные единицы утратили свою специфическую

целостность еще в конце XV в. и, по сути, не отличаются друг от друга[25].

Нетрудно заметить, что в данном случае в основу критериев

государственности кладется принцип географического детерминизма, который

сам по себе, вне важнейших социальных и политических факторов, вряд ли

способен быть определяющим началом в этом отношении. К тому же едва ли

справедливо не видеть при огромном территориальном масштабе России

разнообразной специфики входящих и нее краев и областей, в отличие, скажем,

от германских земель, для которых такая специфика признается. Еще ранее,

когда края и области рассматривались в качестве верхнего звена

административно-территориального деления, в литературе специально

подчеркивался комплексный характер организации их территории, который

основывался на единстве принципов физико-географических,

естественноисторических, экономических, административно-политических,

этнографических (плотность и размещение населения, его национальный состав

и т.д.) особенностей данных территорий. Края и области в этом отношении

выступали как юридическое отражение экономического районирования территории

республики при учете всех природных и социальных данных, позволяющих

обеспечить создание территориальных комплексов в пределах целостной

единицы[26]. Конечно, реализация этих принципов в прежние времена зачастую

искажала необходимую для них целостность (принудительная миграция

населения, необоснованные экономические мероприятия и т.д.), но все же о

полном уничтожении специфики территориальных единиц говорить едва ли

возможно.

В условиях перевода их в ранг территориальных субъектов федерации

меняется регулирование властных отношений в пределах краев и областей.

Деятельность их представительных органов определяется как осуществление

государственной власти, а областной, краевой администрации — как

исполнительной власти, в то время как органы нижестоящих территориальных

звеньев выступают в качестве органов местного самоуправления. В этом ныне и

состоит основной критерий государственности региональных субъектов

федерации.

Очевидно, нет оснований для опасения, что сама по себе

«территориальная квазигосударственность», как ее иногда именуют, может

стать стимулом распада России, настаивая на внедрении для себя таких

атрибутов, как собственная конституция, гражданство, правительственные

структуры и т.д.[27] С позиции Конституции РФ статусы края, области, с

одной стороны, и республики — с другой соотносятся как государственное

образование и государство. Учитывая опыт существования в нашей стране таких

национально-государственных образований, как административно-политические

формы автономии, можно говорить об устойчивой тенденции, согласно которой

их институты не претендуют на статус и полномочия атрибутов государства как

такового (если отвлечься от некоторых амбициозных стремлений к «большой

суверенизации» в составе РФ). Равным образом закрепление в Конституции

статуса краев и областей в качестве территориально-государственных

образований должно стать гарантией против сепаратизма и

республиканизаторских устремлений их стороны. Разумеется, продолжение

политических игр в направлении достижения всеобщей национальной и

территориальной независимости может в дальнейшем привести к преобладанию

конфедеративных тенденций и даже распаду Российской Федерации, но такая

возможность не исключается при любом составе ее субъектов. Преградой для

этого должна стать устойчивая политика экономического, социального и

культурного возрождения России, развернутая государственная стратегия

достижения межнационального согласия в масштабах всей федерации на основе

приоритетных политических мероприятий по мирному разрешению возникающих

противоречий, но с использованием всех законных средств для пресечения

вооруженных конфликтов.

Вместе с тем взаимоотношения субъектов федерации с органами федеральной

власти предполагают установление конституционных гарантий против чрезмерной

централизации государства. Наряду с сепаратистскими тенденциями подобные

устремления могут стать губительными для становления современного

федеративного государства. Именно потому столь важны включение «механизма

самонастройки» регионов как новых социально-экономических комплексов,

создание межрегиональных структур управления, берущих на себя бремя

осуществления функций, принадлежавших ранее унитарному центру, выявление и

реальное обеспечение условий независимости регионального и местного уровней

экономического развития на основе разделения материально-финансовой базы,

налоговых источников и т.д. между ними и федеральным уровнем. Комплекс

подобных мероприятий очерчен в послании Президента федеральному собранию в

качестве основных принципов и целей региональной стратегии и выступает как

условие свободного развития регионов во всем, что не противоречит этим

принципам и целям, а также их самостоятельности вне пределов компетенции

Российской Федерации.

Конституция дает основания для передачи широкого круга властных

полномочий в регионы, однако именно в ней содержатся те границы, которые не

позволяют рассматривать данный процесс как беспредельный, угрожающий

целостности федерации (как уже отмечалось, договор с Татарстаном переходит

эти границы). Существенное значение в указанном плане имеет достаточно

четкое определение в Конституции правовой системы Российского государства с

учетом его федеративной структуры.

Так, ст. 76 Конституции, закрепляющая иерархию законодательных актов в

федерации, конкретизирует принцип верховенства федерального закона

применительно к общей тенденции расширения прав субъектов в составе РФ[28].

За ними признано важное полномочие на осуществление собственного правового

регулирования (включая законодательную деятельность) вне пределов ведения

Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами федерации. Еще

Федеративный договор поставил условием принятия федерального закона по

вопросам совместного ведения обязательный учет мнения субъектов РФ, для

чего соответствующий проект должен предварительно направляться им для

обсуждения. Кроме того, общее положение о недопустимости противоречий

принятых субъектами законов и иных правовых актов федеральным законам по

предметам исключительной или совместной компетенции федерации сочетается с

новым конституционным правилом о юридической силе нормативных правовых

актов субъектов РФ в случае, если федеральный закон противоречит им по

вопросам, не отнесенным к ведению федерации или совместному ее ведению с

субъектами. Если к этому добавить, что в Конституции не предусмотрено право

федеральных органон на отмену каких-либо актов субъектов федерации,

принятых ими по предметам своей компетенции, то станет ясно, что круг

властных законодательных полномочий субъектов в достаточной степени защищен

юридическими гарантиями.

Однако законодательные полномочия субъектов федерации отнюдь не могут

быть рассмотрены в плане абсолютного верховенства их правовой деятельности

на территориях своего ведения. Подобная ситуация, характерная для

конфедеративного союза, вообще не приемлема для государства с федеративным

устройством. Поэтому Конституция Российской Федерации не предусматривает

как возможности рецепции федеральных законов( хотя бы в самом смягчённом

виде), так и их нуллификации со стороны органов субъектов федерации.

Конституционный способ разрешения правовых коллизий в РФ не предусматривает

установления каких-либо дополнительных условий для введения или отторжения

на территории субъекта федеральных законов. Выше уже говорилось, что

нарушением Конституции РФ является притязание Татарстана на опротестование

(разновидность нуллификации) федеральных законов, если они противоречат

заключённому между ним и федерацией договору.

Очевидно, что такое притязание не должно стать правом данного или

любого другого субъекта, что следовало бы установить актом Конституционного

Суда РФ, к ведению которого как раз и отнесено разрешение дел о

соответствии Конституции РФ договоров между федеральными органами власти и

органами власти субъектов РФ.

3.ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА КРАЯ, ОБЛАСТИ КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Стремительное восхождение края, области - бывших административно-

территориальных единиц России на пьедестал субъекта федерации - феномен,

который не может не вызывать интереса и нуждается в научном осмыслении.

Даже поверхностный анализ потенциала политической и экономической роли

данных субъектов федерации в общегосударственном масштабе дает основание

говорить об их возможностях оказывать существенное влияние на процессы

развития государственности в Российской Федерации.

Это обусловлено не только их количественным преобладанием в общей

численности субъектов федерации, не только показателями и перспективами

социально-экономического развития и тем вкладом, который они вносят в

создание национальных богатств России. На протяжении последних лет края,

области постепенно завоевали тот объем власти, который позволяет им иметь

определенные рычаги политического давления и создавать реальную угрозу

целостности государства в случае острых конфликтов с центром. Это

подтвердилось, в частности, тем, что именно требования краев, областей в

немалой степени определили температуру конституционных баталий вокруг

проекта новой Конституции Российской Федерации и содержание конституционной

формулы федеративного устройства.

Насколько же объективно обусловлен тот интенсивный путь развития,

который прошли края, области в России? Какова оценка их эволюции и можно ли

ее рассматривать как прогрессивное явление? Вселяют ли перспективы

дальнейшего развития краев, областей надежду на стабильное и эффективное

функционирование Российского государства? Без ответа на эти вопросы

остается неясной логика дальнейшего развития Российской Федерации, а

следовательно, сохраняется эффект слепой поступи реформ российской

государственности.

Процесс эволюции правового статуса края, области берет свое начало со

второй половины 80-х годов, когда, как известно, накопившиеся кризисные

явления требовали решительных реформ по демократизации и децентрализации

управления. С того момента до настоящего времени края, области прошли

эволюцию, которая охватила, как представляется, три этапа.

Первый был связан с постепенным преобразованием края, области из

административно-территориальной единицы в территориальное образование с

правами автономии. Он охватил период со второй половины 80-х годов до

подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора.

Второй этап, продлившийся до принятия новой Конституции Российской

Федерации, завершился приобретением краем, областью правового статуса

государственно-территориального образования с правами субъекта Российской

Федерации. Третий этап - современный период послеконституционного развития,

где характер эволюции можно лишь пока только прогнозировать, но очевидно,

что вариант развития во многом предопределяется политикой центра и той

расстановкой сил, которая будет складываться в зависимости от результатов

экономических и социальных реформ.

Приобретение краем, областью статуса территориального образования с

правами автономии

Преобразование края, области из административно-территориальной единицы

в территориальное образование с правами автономии явилось объективным

следствием политики центральной власти, избранной для выхода из социального

и эконономического кризиса в середине 80-х годов. Её суть заключалась в

постановке задач повышения роли региональных властей в решении проблем

территориального развития через изменение соотношения отраслевых и

территориальных начал управления регионами в пользу последних, во внедрении

в управление экономических методов и форм с приобщением к этому местной

власти[29]. Получив новые юридические возможности и, осознавая, что

реальная власть зависит от финансовых и материально-технических средств,

сконцентрированных на тот период в руках министерств, ведомств и их

предприятий, регионы стали активно искать организационно-правовые формы

перераспределения в их пользу средств и имущества. Это постепенно привело к

осознанию необходимости получения регионами специального статуса,

обеспечивающего им экономическую власть на подведомственной территории.

В условиях наследия административно-командной системы управления первый

опыт приобретения нового статуса не мог не нести на себе печать прошлого.

Стремление сочетания административных методов управления с идеями

либерализации экономики нашло выражение в попытке внедрения

территориального хозрасчета. Несмотря на то, что разработанные в союзных и

автономных республиках, краях, областях концепции территориального

хозрасчета так и не были реализованы, значение того периода нельзя

недооценивать. В регионах впервые, думается, была предпринята попытка с

помощью собственных правовых документов юридически оформить статус, дающий

возможность обладать необходимым комплексом прав по управлению территорией

в новых условиях. Концепции территориального хозрасчета, разработанные в

краях, областях в тот период, свидетельствовали о стремлении закрепить

широкую автономию в решении экономических и социальных задач. Это

подразумевало, в частности, передачу в собственность края, области

объектов, необходимых для формирования хозяйственных комплексов региона;

самостоятельное определение платы за природные ресурсы и взимание штрафов

за загрязнение окружающей среды, порядка использования природных ресурсов,

расположенных на территории ведения; установление механизма согласования о

региональной властью хозяйственной деятельности предприятий, организаций

вышестоящего подчинения: формирование разнообразных внебюджетных фондов,

аккумулирующих свободные денежные средства в регионе; получение права на

Страницы: 1, 2, 3, 4