Система органов власти субъектов Российской Федерации

обеспечить избрание в этот законодательный орган если уж и не

единомышленников, то никак не противников. В настоящее время в Совете

практически некому возражать и оспаривать решения исполнительной власти.

Как справедливо заметил К.С.Бельский, власть губернаторов безмерно усилили

региональные законодательные собрания. Если в первой половине 90-х годов

эти органы вели свою самостоятельную линию и могли, возражая, поправлять

губернаторов советами, то во второй половине десятилетия они превратились в

подобие бывших Советов и стали играть роль “групп поддержки ” при

губернаторах (президентах республик). Председателей законодательных

собраний избирали, как правило, по рекомендации губернатора. Подобный

тандем (спикер собрания – губернатор) способствовал принятию

законодательных актов, нередко противоречащих федеральному

законодательству8. В Кемеровской области тандем образуют даже не спикер

Совета и Губернатор, а Совет народных депутатов и Губернатор. В этом,

конечно, есть свои плюсы, но минусов гораздо больше.

В республике Башкортостан отношения Президента с республиканскими

органами власти складываются таким образом, что некоторые исследователи

считают, что к уже известной и традиционной триаде – законодательная,

исполнительная и судебная в Башкортостане прибавляется четвертая ветвь

власти – президентская9. Президент республики оказывает влияние на состав

высшего органа законодательной власти – Государственного Собрания: главы

исполнительной власти городов, районов и районов в городах избираются

депутатами верхней палаты Курултая – Палаты Представителей. Депутаты

верхней палаты Госсобрания рекрутируются также из числа членов

Правительства республики Башкортостан. Всё это в значительной мере

способствует укреплению позиций Президента республики в республиканском

парламенте10.

В республике Мордовия ситуация прямо противоположная: в результате

противостояния двух ветвей власти в апреле 1993г. Верховный Совет

республики упразднил посты Президента и Вице-президента11.

Глава 2. Влияние федеральных органов государственной власти на органы

власти субъектов федерации.

Субъекты Российской Федерации обладают государственной властью. И

принимая свои конституции (уставы), законы, субъекты федерации эту власть

реализуют. Однако в последнее время постоянно увеличивается количество

законов субъектов федерации, противоречащих Конституции России. За 1998 и

1999гг. Министерство юстиции зарегистрировало появление примерно 50 тысяч

законов субъектов федерации, из них одна треть не соответствует Конституции

Российской Федерации. Прокуратура принесла протесты на 1400 законов

субъектов федерации по причине их неконституционности12.

Речь, таким образом, идет о конституционном деликте, то есть о деянии

субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающим должному

поведению и влекущим за собой применение мер конституционной

ответственности13. О конституционном деликте следует говорить и в случае

нарушения не только конституционных норм, но также общепризнанных принципов

и норм международных договоров, имеющих государственно-правовой профиль и

являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации14.

Примеров можно привести много. В некоторых республиках закреплено

верховенство их собственных конституций (Адыгея, Ингушетия, Татарстан,

Башкортостан, Тыва и др.). В нарушение ч.2 статьи 4 Конституции РФ

отдельные субъекты установили в одностороннем порядке приоритет

республиканского законодательства над федеральным. В Конституциях

Республики Саха (Якутия) и Республики Ингушетия предусмотрена процедура

ратификации федеральных законов республиканскими органами государственной

власти по вопросам совместного ведения Федерации и её субъектов. Право

органов государственной власти субъекта Российской Федерации

приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти,

противоречащих законодательству или интересам населения субъекта,

высказанным на референдуме, закреплено в законодательстве Архангельской,

Курганской и Саратовской областей, Агинского Бурятского автономного

округа15.

Чтобы бороться с подобными явлениями, необходимо каким-то образом

осуществлять правовое принуждение в отношении субъектов федерации.

Зарубежные федерации уже давно имеют в законодательстве нормы, содержащие

различные средства правового принуждения в отношении региональных органов

государственной власти. Эти принудительные меры стали важнейшим элементом

систем конституционного права большинства западных федераций, и, как

указывают немногочисленные российское исследователи, содержание этих

средств «определяется самой природой федеративного устройства..., которая

предполагает необходимость обеспечения единства экономической и

политической организации союзного государства, закрепления соответствующих

механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации»16. Этот институт в

законодательстве и теории называется по-разному: президентское правление,

федеральное принуждение, федеральное вмешательство, федеральная

интервенция17. Сущность федерального принуждения выражается в понуждении к

исполнению возложенных на органы власти субъектов конституционных

обязанностей либо применении к этим органам или должностным лицам

дополнительных лишений (обременений)18. В Конституции США, например, нет ни

слова о федеральном вмешательстве, но там говорится, что федерация обязана

добиваться исполнения федеральных законов, и, соответственно, действует

закон 1795г., позволяющий Президенту США использовать все предоставленные в

его распоряжение Конституцией возможности, включая вооруженную силу, для

обеспечения исполнения федеральных законов, принятых в рамках компетенции

Конгресса19.

В Российской Федерации в июле 2000г. были внесены изменения в

федеральный закон 1999г. «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти

субъектов Российской Федерации». Обозначился новый подход к взаимосвязям

государственной власти федерации и ее субъектов. Появился институт

федерального принуждения.

Начиная с 2000г. у Президента Российской Федерации появилось право

роспуска законодательного органа государственной власти субъекта РФ. В

случае, если законодательный орган государственной власти субъекта

Российской Федерации принял конституцию (устав), закон субъекта федерации

или иной нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской

Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, это

противоречие должно быть установлено соответствующим судом, должно быть

принято судебное решение, и оно должно вступить в силу. Начиная со дня

вступления решения суда в законную силу, у законодательного органа

государственной власти субъекта Российской Федерации есть шесть месяцев

(если суд своим решением не предусмотрит иного срока), чтобы в пределах

своих полномочий принять меры по исполнению решения суда, в том числе

отменить нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим

федеральному закону и недействующим. Если же законодательный орган мер не

принял, закон не отменил, в результате чего были созданы препятствия для

реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными

законами и федеральными законами полномочий федеральных органов

государственной власти, местного самоуправления, нарушены права и свободы

человека и гражданина, права и интересы юридических лиц (что тоже

устанавливает суд), Президент России выносит предупреждение

законодательному органу государственной власти субъекта Российской

Федерации. После вынесения предупреждения законодательному органу власти

субъекта федерации должно пройти ещё три месяца, и если в течение и этого

срока законодательный орган власти субъекта федерации не принял в пределах

своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент вносит в

Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа

государственной власти субъекта Российской Федерации. Государственная Дума

обязана рассмотреть проект закона в течение двух месяцев. Если закон о

роспуске законодательного органа власти субъекта федерации будет принят, со

дня его вступления в силу прекращаются полномочия законодательного органа

государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, с момента

вступления в силу решения суда и до момента внесения в Государственную Думу

проекта федерального закона о роспуске законодательного органа

государственной власти субъекта РФ не должно пройти больше одного года.

В целом механизм отправки в отставку законодательного органа власти

субъекта федерации Президентом России можно охарактеризовать как очень

громоздкий. С одной стороны, необходимо установить гарантии для органов

законодательной власти субъектов РФ: нарушения устанавливает суд, меры

принимаются только после предупреждения со стороны Президента, но, с другой

стороны, сроки, отведенные на устранение правонарушений, делают угрозу

отставки законодательного органа субъекта федерации чисто номинальной.

С моей точки зрения, механизм роспуска законодательного органа власти

субъекта федерации следует упростить, уменьшить сроки, оставив при этом

гарантии для органов законодательной власти от произвола Президента России.

Нарушения Конституции России, федеральных конституционных законов,

федеральных законов должны быть установлены судом, но на исправление

противоречий должно быть отведено два, а не шесть месяцев. В случае

бездействия органа законодательной власти не следует в судебном порядке

устанавливать, что это создало препятствия для реализации полномочий

федеральных органов государственной власти, местного самоуправления,

нарушило права и свободы человека и гражданина, права и интересы

юридических лиц. Это положение вообще можно убрать из закона, потому что

нарушение федерального законодательства для органа законодательной власти

субъекта РФ является достаточно серьезным правонарушением само по себе,

независимо от того, кто пострадал от этого. Охранять прежде всего следует

Конституцию России, а не полномочия органов власти. В отношении

предупреждения Президента России законодательному органу власти субъекта

Российской Федерации хотелось бы предложить использовать накопительную

систему. В случае, если законодательному органу государственной власти

субъекта федерации одного созыва Президент выносит три предупреждения, этот

орган автоматически считался бы отправленным в отставку при вынесении

четвертого предупреждения вне зависимости от того, исправлял ли

законодательный орган власти субъекта федерации нарушения на этапе до

внесения в Государственную Думу законопроекта или уже после. Следует также

уменьшить срок, отведенный на исправление нарушений после вынесения

предупреждения Президентом РФ с трех до одного месяца. Можно было бы

упростить и порядок прохождения закона через Государственную Думу. Принять,

например, положения, предполагающие принятие закона о роспуске

законодательного органа власти субъекта РФ в одном чтении. Или не принимать

федеральный закон, а просто попросить Государственную Думу дать согласие на

роспуск законодательного органа власти субъекта федерации, решение же о

роспуске оформлять в виде Указа Президента РФ.

Таким образом, в законе устанавливается лишь формальная юридическая

ответственность законодательных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации перед Президентом России. Подобный механизм

ответственности делает законодательный орган субъекта федерации неуязвимым

для Президента.

В 2000г. у Президента России появилась возможность отрешать от

должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, а также

временно отстранять высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения

обязанностей. Вообще следует отметить, что в отношении главы исполнительной

власти субъекта федерации у Президента России больше полномочий, чем в

отношении законодательного органа субъекта РФ. Здесь, правда, возникает

другой спорный момент. Согласно Конституции России, Президент имеет право

приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

По мнению некоторых исследователей, «Президент Российской Федерации может

приостанавливать действия указов президентов республик только в случаях,

если и президент республики входит в систему органов исполнительной власти

республики. Этот вывод следует из смысла п.2 статьи 85 Конституции

Российской Федерации.»20 Но не все президенты республик входят в систему

исполнительной власти субъектов федерации. В Башкортостане Президент

республики – это «высшее должностное лицо и глава республики»21, но не

глава исполнительной власти.

Возвращаясь к теме отрешения от должности высшего должностного лица

субъекта РФ, следует, прежде всего, назвать основания для этого отрешения.

В обоих случаях, предусмотренных п.2 статьи 29.1 Закона 1999г., основанием,

если рассматривать самую суть статьи, является нормативный правовой акт,

противоречащий Конституции России, федеральным конституционным законам,

федеральным законам.

В первом случае, высшее должностное лицо должно издать нормативно

правовой акт, противоречащий Конституции России и её законам. Это

противоречие должен установить суд, и со дня вступления решения суда в силу

в течение двух месяцев либо иного предусмотренного решением суда срока

высшее должностное лицо должно принять в пределах своих полномочий меры по

исполнению решения суда. Если же высшее должностное лицо все это время не

принимало мер по устранению нарушений, Президент выносит предупреждение

высшему должностному лицу субъекта РФ. Если в течение месяца со дня

вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта

РФ это лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению

причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент

России отрешает высшее должностное лицо субъекта федерации от должности.

При этом предупреждение должно быть вынесено не позднее шести месяцев со

дня вступления в силу решения суда.

Эти сроки, конечно, гораздо более приближены к реальности, но ведь не

следует забывать о том, что высшее должностное лицо может в любой момент

остановить всю процедуру, просто издав акт, отменяющий действие акта,

противоречащего Конституции России и законам.

Во втором случае действие нормативно правового акта высшего

должностного лица субъекта Российской Федерации, если он противоречит

Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам

Российской Федерации или нарушает права и свободы человека и гражданина,

может быть приостановлено Президентом России. Высшее должностное лицо

вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии

изданного им акта Конституции РФ, федеральным законам и международным

обязательствам России. Если высшее должностное лицо не обратилось в суд, но

в течение двух месяцев со дня издания Указа Президента РФ о приостановлении

действия акта высшего должностного лица субъекта федерации уклонялось от

устранения нарушений, Президент России выносит предупреждение высшему

должностному лицу субъекта федерации. После этого в течение одного месяца

высшее должностное лицо должно либо исправить нарушения в изданном им

нормативно правовом акте, либо обратиться в суд для разрешения спора. В

случае, если ни того, ни другого высшее должностное лицо не сделало,

Президент России отрешает его от должности. В этом случае Президент должен

вынести предупреждение не позднее, чем через шесть месяцев со дня

опубликования Указа Президента о приостановлении действия акта высшего

должностного лица субъекта Российской Федерации.

Этот механизм более несовершенен, чем первый. Сроки устанавливаются

те же: два месяца, один месяц, но всегда есть возможность обратиться в суд

для разрешения спора и затянуть его ещё на некоторое время.

Кроме того, что на исправление нарушений отводится по меньшей мере

три месяца, даже если высшее должностное лицо будет отрешено от должности,

оно вправе обжаловать Указ Президента об отрешении его от должности в

Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования

Указа. Эта дополнительная гарантия призвана обеспечить законность и

справедливость при отрешении от должности высшего должностного лица

субъекта Российской Федерации.

Кроме возможности отрешения от должности высшего должностного лица

субъекта федерации, у Президента РФ появилось право временно отстранить

высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае,

если высшее должностное лицо субъекта РФ обвиняется в совершении тяжкого

или особо тяжкого преступления, а Генеральный прокурор предоставил

Президенту России мотивированное представление. В этом положении многое

вызывает вопросы. Прежде всего, понятие “мотивированное представление” в

субъективном восприятии может повлечь отстранение от должности невиновного

человека. Кроме того, не совсем понятно, как сочетаются слова закона «в

случае предъявления обвинения» и п.1 статьи 49 Конституции России. Ещё до

вынесения обвинительного приговора (возможно, до суда дело даже не дойдет)

человек уже оказывается наказан. В законе также нет указаний на то, каким

образом будет компенсироваться время нахождения во временном отстранении от

должности. Из этого следует, что такой компенсации не будет вовсе, и срок

полномочий, сократившись единожды, таким и останется.

Эта норма в законе лишняя. Среди оснований отставки высшего

должностного лица субъекта федерации уже указано такое основание, как

вступление в законную силу обвинительного приговора суда, и этого вполне

достаточно. Данная же норма дает Президенту возможность воздействовать на

высших должностных лиц субъектов федерации в своих целях и по своему

выбору, причем рамки закона, за которые выходить нельзя, оказались довольно

размытыми.

Таким образом, поправки, внесенные в закон летом 2000г., введя

возможность использования средств прямого воздействия для осуществления

федерального принуждения, снабдили их таким несовершенным механизмом

действия, что нормы эти в настоящий момент являются мертвыми. Но есть и

положительные моменты. В частности, большим плюсом закона теперь является

то, что он обязывает Президента России выносить предупреждения

законодательному органу власти субъекта федерации и высшему должностному

лицу субъекта РФ в случае, если они нарушают федеральное законодательство.

Заключение.

Исходя из анализа положений федерального закона «Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации» можно сказать, что

общие принципы организации органов власти субъектов федерации на

сегодняшний день в России есть. Некоторые нарушения в конституциях

(уставах) субъектов федерации будут исправлены к 2001г., а с учетом средств

федерального принуждения – никак не позднее 2003г. Это вопросы времени. Но

беспокоит другое – даже в законе 1999г. есть пробелы, неточности, упущения.

С трудом верится, что гад этим законом работали шесть (!) лет. Сегодня уже

можно сказать, что закон не достиг своей цели – сформировать или хотя бы

способствовать формированию системы органов государственной власти

субъектов Российской Федерации. Ведь что такое есть система? Это «нечто

целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и

находящихся во взаимной связи частей.»22 В п.2 статьи 77 Конституции России

говорится, что в пределах ведения РФ и полномочий России по предметам

совместного ведения РФ и её субъектов федеральные органы исполнительной

власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему

исполнительной власти в Российской Федерации. Пока что об этом приходится

только мечтать. В Российской Федерации сегодня исполнительная и

законодательная ветви власти видят друг в друге не союзника, а соперника,

забывая об интересах государства. Так что это никак не «нечто целое», и о

взаимной связи говорить тоже особо не приходится. Система начнет

складываться тогда, когда будет иметься более разумный закон о ветвях

государственной власти субъектов федерации и когда каждая ветвь власти

перестанет пытаться забрать себе побольше полномочий.

Здесь необходимо реформирование не только отношений между ветвями

власти, но и губернаторской должности. Я не считаю, что следует отменить

выборность губернаторов, как это предлагают некоторые авторы23, но внести

изменения в политическую конфигурацию этой должности, более точно

определить обязанности, полномочия и ответственность губернаторов просто

необходимо. Будет разумно дополнить принцип выборности принципом повышенной

ответственности за осуществление своих функций как перед своими

избирателями, так и перед Федерацией в целом. Справедливо замечено, что в

едином государстве недопустимо положение, при котором, например,

руководитель региона отменяет воинский призыв у себя в регионе.

Децентрализация власти на уровне федерации наряду с усилением

авторитаризации власти в регионах может губительно сказаться на дальнейшей

судьбе Федерации в целом. Оптимальное сочетание принципов выборности и

повышения конституционной ответственности – тот путь, на котором возможно

прогрессивное развитие24.

Ещё, конечно, необходимо доработать механизм отрешения от должности

высшего должностного лица субъекта федерации Президентом РФ и роспуска

законодательного органа. О некоторых предложениях уже было сказано ранее,

сейчас хотелось бы добавить еще одно существенное предложение. В законе

должно появиться правило, по которому отрешенный Президентом РФ бывший

глава субъекта федерации не может снова принимать участие в выборах высшего

должностного лица субъекта федерации, при этом не имеет значения, тот ли

это субъект федерации, где он уже был высшим должностным лицом или тот, где

ещё не был.

Используемые источники:

1.Конституция Российской Федерации, 1993

2.Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти

субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999

3.Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой,

областной администрации» от 05.03.1992

4.Указ Президента Российской Федерации «Об основных началах организации

государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22.10.1993

5.Устав Кемеровской области, 1997

6.Конституция Республики Башкортостан, 1993

7.Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации:

Учебник для вузов. – М.:ИНФРА-М, 1996

8.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для

юридических вузов и факультетов. – Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА,

1997

9.Бельский К.С. О реформе губернаторской должности.//Государство и право,

2001, №1

10.Букин А.М. Система высших органов государственной власти республики

Мордовия: поиск оптимальной модели.//Государство и право, 1995, №2

11.Диков А.Б. Институт президентства в Башкортостане.//Государство и право,

2000, №8

12. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального

принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской

Федерации.//Государство и право, 2000, №2

13.Лучин В.О. Конституционные деликты.//Государство и право, 2000, №1

14.Лучин В., Мазуров А. Указы Президента РФ. М., 2000

15.Правовые основы изменения состава субъектов Российской

Федерации.//Государство и право, 2001, №1

16.Словарь русского языка. Ожегов С.И. – Москва, издательство «Советская

энциклопедия», 1964

17. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации.//Государство и

право, 2000, №10

18.Юридический энциклопедический словарь. Главный редактор Сухарев А.Я. –

Москва, «Советская энциклопедия», 1984

-----------------------

1Баглай М.В.,Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации.

Учебник для вузов. – М.: ИНФРА-М , 1996. с.438-439

2Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для

юридических вузов и факультетов. – Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА,

1997. с.670-671

3Букин А.М. Система высших органов государственной власти республики

Мордовия: поиск оптимальной модели.//Государство и право, 1995, №2

4Правовые основы изменения состава субъектов Российской

Федерации.//Государство и право, 2001, №1

5Юридический энциклопедический словарь. Главный редактор А.Я Сухарев. -

Москва «Советская энциклопедия», 1984г. с.102

6Там же. с.128

7Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для

юридических вузов и факультетов. – М.: Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА,

1997. С.678

8Бельский К.С. О реформе губернаторской должности.//Государство и право,

2001, №1

9Диков А.Б. Институт президентства в Башкортостане.//Государство и право,

2000, №8

10Там же.

11Букин А.М. Система высших органов государственной власти республики

Мордовия: поиск оптимальной модели.//Государство и право, 1995, №2

12Лучин В.О. Конституционные деликты.//Государство и право, 2000, №1

13Там же.

14Там же.

15Там же.

16Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения:

проблемы теории и реализации в Конституции Российской

Федерации.//Государство и право, 2000, №2

17Там же.

18Там же.

19Правовые основы изменения состава субъектов Российской

Федерации.//Государство и право, 2001, №1

20Лучин В, Мазуров А. Указы Президента РФ. М., 2000. С.81

21Конституция Республики Башкортостан 1993г.

22Словарь русского языка. Ожегов С.И., Москва, издательство «Советская

энциклопедия», 1964.

23Бельский К.С. О реформе губернаторской должности.//Государство и право,

2000, №8

24Правовые основы изменения состава субъектов Российской

Федерации.//Государство и право, 2001,№1

Страницы: 1, 2, 3