Правовые основы взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления

администрацию, назначает на должность и освобождает от нее сотрудников

администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует

работу совета; председательствует на его заседаниях; подписывает акты,

принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом

преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов.

Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны

избирателей происходит по решению местного референдума.

Рис. 1

Модель «слабый мэр – совет». В этой модели мэр избирается из числа

депутатов совета (рис.2). «Слабость» его заключается в полной

подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето;

формирование администрации, назначение на должность и освобождение от нее

сотрудников администрации производится им с согласия совета; пределы его

права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное

прекращение полномочий осуществляется советом по собственной инициативе или

по инициативе населения.

Рис. 2

Модель «совет – управляющий». В этой модели должность мэра не

предусматривается (рис.3). Деятельность совета осуществляется избираемым из

числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по

руководству местной администрацией. Все административные функции

сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который

единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и

увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом

определяются условиями контракта.

Рис. 3

Модель «городская комиссия». Эта модель основана на выборности целого

ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и

исполнительных функций (рис.4). При этом избираются не депутаты

представительного органа, а руководители органов и структурных

подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа

исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Рис.4

Модель «мэр – собрание». Если выбор одной из вышеуказанных моделей

определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень

сильной мере зависит от объекта управления, то данная модель может быть

рекомендована только для малых поселений, где функции представительного

органа может осуществлять непосредственно население. В более

распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать

«староста – сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр

(староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного

самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его

исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может

формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, назначаться

или выбираться казначей.

Совершенно ясно, что в каждой из приведенных моделей структуры органов

местного самоуправления будут специфические взаимоотношения между

представительными и исполнительными органами, определенные самой

структурой. Рассмотрим специфику взаимоотношений представительного и

исполнительного органов местного самоуправления на примере конкретного

муниципального образования.

3. Правовые акты местного самоуправления о взаимоотношениях

представительного и исполнительного органов местного самоуправления (на

примере муниципального образования город Кола)

Как мы уже говорили выше, право формировать структуру органов местного

самоуправления конституционно закреплено за населением Российской

Федерации. Норма Конституции подкреплена нормой Федерального

законодательства – статьей 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N

154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», - а также пунктом 5 статьи 13 Закона Мурманской области от 08

июля 1996 г. N 32-02-ЗМО «О местном самоуправлении в Мурманской области»

(Принят Мурманской областной Думой 27 июня 1996 г.) (с изменениями от 30

декабря 1997 г., от 15 февраля 1999 г., 05 июля, 28 декабря 2000 г.).

Указанными законами закрепляется также норма, согласно которой в устав

муниципального образования включаются структура и порядок формирования

органов местного самоуправления, а также наименование и полномочия

выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного

самоуправления (пп. 4,5 ст.8 ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации», пп. 3.4 и 3.5 ст.6 ЗМО «О местном

самоуправлении в Мурманской области»). Таким образом, именно в уставе

муниципального образования закрепляются структура органов местного

самоуправления и модель взаимоотношений этих органов. Эти взаимоотношения

могут более детализироваться в других правовых актах муниципальных

образований, таких как регламент представительного органа местного

самоуправления, положения о депутатских комиссиях, группах и фракциях,

положения об исполнительном органе и его структурных подразделениях и т.п.

Так в Уставе муниципального образования город Кола структура органов

местного самоуправления определена следующим образом:

Статья 15. Совет депутатов города в структуре органов местного

самоуправления

Представительным органом местного самоуправления, обладающим правом

представлять интересы населения, принимать от его имени решения,

действующим на территории города, является Совет депутатов города

Колы.

Совет состоит из 15 депутатов, избираемых населением на основе

всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном

голосовании в соответствии с федеральными законами и Законами

Мурманской области на срок 5 лет.

Порядок деятельности Совета депутатов устанавливается его регламентом,

который принимается большинством голосов от общего числа депутатов.

Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-

техническое обеспечение деятельности Совета депутатов осуществляется

председателем Совета депутатов.

Статья 17. Председатель Совета депутатов, зам. председателя Совета

депутатов.

Работу Совета депутатов организует его председатель.

Председатель Совета депутатов, зам. председателя Совета депутатов

избираются на заседании Совета из числа депутатов тайным голосованием

на срок полномочий Совета депутатов и исполняют обязанности до

избрания председателя Совета депутатов, зам. председателя Совета

депутатов нового созыва.

Председатель Совета депутатов, зам. председателя Совета депутатов

подотчетен Совету и может быть в любое время отозван путем тайного

голосования на заседании.

Председатель Совета депутатов:

1) представляет Совет депутатов в отношениях с населением,

органами территориального общественного самоуправления,

предприятиями, учреждениями и организациями;

2) созывает заседания Совета депутатов, доводит до сведения депутатов

и населения время и место проведения, а также проект повестки дня;

3) осуществляет руководство подготовкой заседаний Совета депутатов и

вопросов, выносимых на рассмотрение Совета депутатов;

4) ведет заседание Совета депутатов города;

5) подписывает протоколы заседаний Совета депутатов совместно с

секретарем заседания и иные документы Совета депутатов города в

соответствии с законодательством;

6) руководит работой аппарата Совета депутатов, назначает и

освобождает от должности руководителей структурных подразделений

аппарата;

7) рассматривает в соответствии с законодательством вопросы

организации выборов и досрочного прекращение полномочий депутатов;

8) является распорядителем кредитов по расходам, предусмотренным

в бюджете на подготовку и проведение заседаний, работу постоянных и

иных комиссий и депутатов Совета, содержание аппарата и другим

расходам, связанных с деятельностью Совета;

9) от имени Совета депутатов подписывает исковые заявления,

направляемые в суд или арбитражный суд, в случаях, предусмотренных

законодательством;

10) решает иные вопросы, которые могут быть ему поручены Советом

депутатов или возложены законодательством;

11) в отсутствие председателя Совета депутатов его функции возлагаются

на заместителя председателя Совета депутатов.

Статья 24. Глава администрации города.

Глава администрации города - должностное лицо, возглавляющее

деятельность местной администрации.

Глава администрации города назначается Советом депутатов с учетом

решения конкурсной комиссии в соответствии с законодательством

Российской Федерации и Мурманской области.

Полномочия главы администрации начинаются со дня подписания контракта

и прекращаются в день вступления в должность нового главы

администрации.

Глава администрации города в своей деятельности подотчетен населению и

Совету депутатов в городе.

Полномочия главы администрации начинаются со дня вступления его в

должность и прекращаются в день вступления в должность вновь

назначенного главы администрации.

Статья 25. Полномочия главы администрации города.

Глава администрации города:

- возглавляет деятельность городской администрации;

- вносит в Совет депутатов проекты местного бюджета и отчеты о его

исполнении, проекты программ и планов социально-экономического

развития;

- представляет Совету депутатов ежегодный отчет о деятельности

администрации города;

- организует разработку и исполнение местного бюджета, программ и планов

социально-экономического развития;

- - заключает договора и соглашения с государственными органами,

общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и

организациями, в том числе зарубежными;

- утверждает структуру и штаты администрации города и пределах

выделенных средств;

- согласовывает с Советом депутатов назначение и освобождение от

должности своих заместителей;

- назначает и освобождает от должности руководителей структурных

подразделений администрации города;

- назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных

предприятий на основе контракта, осуществляет контроль за их

деятельностью;

- координирует работу по борьбе с преступностью и обеспечению

правопорядка на территории города;

- руководит гражданской обороной и осуществляет мероприятия по защите

населения и территории города от чрезвычайных ситуаций;

- ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений

и жалоб граждан, принятие по ним решений;

- осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим

законодательством и настоящим Уставом;

По вопросам своей компетенции глава администрации издает постановления

и распоряжения, которые вступают в силу с момента их подписания, если

иное не установлено в самом постановлении (распоряжении);

Постановления и распоряжения главы администрации города, затрагивающие

права, свободы и обязанности человека и граждан, вступают в силу

после их официального опубликования (обнародования);

Постановления и распоряжения главы администрации города,

предусматривающие ответственность должностных лиц и граждан, вступают

в силу через две недели после их официального опубликования.

Статья 28. Администрация города в системе местного самоуправления.

Администрация города является исполнительным органом местного

самоуправления и возглавляется главой администрации.

Деятельность главы администрации в качестве руководителя

исполнительного органа местного самоуправления осуществляется на

принципах единоначалия. Все структурные подразделения администрации

города находятся в подчинении главы администрации. Глава

администрации вправе создавать Совет руководителей предприятий и

организаций для рассмотрения важнейших вопросов управления, в том

числе, вопросов образования целевых внебюджетных фондов.

29. Муниципальные служащие и должностные лица администрации города.

Муниципальными служащими являются лица, занимающие

оплачиваемую должность в администрации города в порядке,

установленном законодательством о муниципальной службе.

Должностными лицами администрации города являются:

глава администрации, его заместители, руководители структурного

подразделения администрации и их заместители.

Должностные лица администрации города (кроме главы администрации)

назначаются на должность и освобождаются от должности главой

администрации в порядке, предусмотренном действующим законодательством

и настоящим Уставом.

Руководители структурных подразделений администрации города издают

приказы, которые вступают в силу с момента их подписания, если иное не

установлено самим приказом.

В случае прекращения полномочий главы администрации заместители главы

администрации исполняют свои обязанности до назначения нового главы

администрации

Приведенные выдержки из Устава муниципального образования город Кола

свидетельствуют о том, что структура органов местного самоуправления в

городе Кола соответствует модели «совет – управляющий». Глава администрации

– «управляющий» нанимается Советом депутатов на конкурсной основе (в МО г.

Кола существуют положения «О конкурсе на должность главы администрации

муниципального образования город Кола», «О конкурсной комиссии для

проведения конкурса на должность главы администрации муниципального

образования город Кола»). Отношения главы администрации с Советом

определяются условиями контракта.

В то же время, глава администрации МО г. Кола имеет возможность

отклонить решение Совета депутатов. Процедура отклонения решения подробно

описана в Регламенте Совета депутатов МО г. Кола второго созыва (принят 17

мая 2001 года):

Статья 67

1. Решение, принятое Советом, в течение 7 дней передается

председателем Совета или лицом, его замещающим, главе

администрации муниципального образования.

2. Глава администрации муниципального образования обязан в течение

7 дней с момента поступления решения исполнить его, либо

мотивированно отклонить.

Статья 68

1. При отклонении решения глава администрации муниципального

образования предлагает свою редакцию решения в целом, либо

отдельных разделов, глав, статей и их частей и пунктов, либо

мотивированно сообщает в своем послании о нецелесообразности или

незаконности принятии данного решения.

2. Если глава администрации муниципального образования в течение 7

дней с момента поступления решения отклоняет его, Совет

рассматривает данное решение повторно.

Статья 69

1. Решение, возвращенное главой администрации муниципального

образования для повторного рассмотрения, направляется

председателем Совета на заключение комиссии, ответственной за

разработку данного решения или специально созданной для этого

комиссии Совета, которая рассматривает его в течение 7 дней.

2. По итогам рассмотрения комиссия может рекомендовать Совету:

- одобрить решение в ранее принятой редакции;

- одобрить решение в редакции, предложенной главой

администрации муниципального образования;

- согласиться с отдельными изменениями, предложенными главой

администрации муниципального образования;

- согласиться с предложением главы администрации муниципального

образования о нецелесообразности принятия данного решения.

3. Председатель Совета при получении заключения комиссии включает в

первоочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении решения в

проект повестки дня очередного заседания Совета.

4. О времени проведения заседания не позднее, чем за 3 дня до его

проведения, сообщается главе администрации муниципального

образования.

Статья 70

1. Повторное обсуждение решения начинается с выступления главы

администрации муниципального образования или его полномочного

представителя, затем заслушивается заключение комиссии.

2. По окончании обсуждения заключительное слово предоставляется

полномочному представителю администрации муниципального

образования и председателю постоянной комиссии, ответственной за

разработку проекта решения.

Статья 71

1. По окончании обсуждения на голосование ставится вопрос о

повторном принятии решения в редакции, ранее принятой Советом.

2. Если при повторном рассмотрении решение будет принято в прежней

редакции не менее чем двумя третями от числа избранных депутатов

Совета, оно подлежит исполнению администрацией муниципального

образования в течение 7 дней.

Регламент Совета депутатов МО г. Кола также более подробно описывает

порядок назначения на должность главы администрации муниципального

образования и согласования его заместителей:

Статья 77

Глава администрации города Кола назначается по конкурсу в

соответствии с Уставом МО г. Кола и Положением «О конкурсе

на замещение должности главы администрации муниципального

образования город Кола».

Статья 78

1. Конкурс на замещение должности главы администрации

муниципального образования город Кола объявляется:

- в течение месяца со дня начала работы Совета нового

созыва;

- в течение двух недель со дня досрочного расторжения

контракта с предыдущим главой.

2. Условия досрочного расторжения контракта с предыдущим главой

администрации муниципального образования город Кола

определяются законодательством Российской Федерации,

Мурманской области, Уставом МО г. Кола.

Статья 79

1. Для разработки контракта, заключаемого с главой администрации

муниципального образования город Кола, создается комиссия из

числа депутатов Совета.

2. Контракт с главой администрации подписывает председатель

Совета.

Статья 80

1. Глава администрации муниципального образования город Кола

согласовывает с Советом назначение и освобождение от

должности своих заместителей в соответствии со ст. 25 Устава

МО г. Кола.

2. Глава администрации муниципального образования вносит на

рассмотрение Совета предложения о кандидатурах своих

заместителей не позднее двухнедельного срока:

- после своего вступления в должность;

- после расторжения контракта со своими заместителями по

основаниям, предусмотренным этими контрактами;

- после добровольной отставки заместителей

- после отклонения кандидатуры заместителя Советом.

Статья 81

1. Представляя кандидатуру на должность заместителя главы

администрации муниципального образования город Кола, глава

администрации направляет в Совет представление на должность

заместителя.

2. Совет рассматривает представленную главой администрации

кандидатуру заместителя в течение семи дней со дня внесения

предложения о кандидатуре.

3. Председатель Совета по вопросу согласования кандидатуры на

должность заместителя главы администрации муниципального

образования город Кола вправе созвать внеочередное

заседание Совета.

Статья 82

1. Глава администрации муниципального образования официально

представляет кандидатуру на должность заместителя главы

администрации.

2. Кандидат на должность заместителя главы администрации

доводит до депутатов Совета свое видение решения вопросов

при работе на данной должности, основных направлений

деятельности в должности заместителя главы администрации,

отвечает на вопросы депутатов в течение времени,

определенного Советом.

3. По окончании ответов на вопросы депутаты высказываются за

выдвинутую кандидатуру или против нее.

Статья 83

1. Решение Совета о согласовании кандидатуры на должность

заместителя главы администрации муниципального образования

город Кола принимается тайным голосованием с использованием

бюллетеней.

2. Согласование считается полученным, если за предложенную

кандидатуру проголосовало большинство от установленного

числа депутатов Совета.

3. Результат голосования о согласовании кандидатуры на

должность заместителя главы администрации муниципального

образования город Кола оформляется решением Совета.

В случае отклонения представленной кандидатуры на должность

заместителя главы администрации муниципального образования город

Кола глава администрации предлагает для рассмотрения иную

кандидатуру, либо повторно ранее предложенную кандидатуру. Одна

и та же кандидатура не может быть представлена на одну и ту же

должность более двух раз

Выводом о правовых основах взаимоотношений между администрацией и

Советом депутатов МО г. Кола могут стать еще две статьи из Устава этого

муниципального образования:

31. Взаимодействие администрации города и Совета депутатов

города

Администрация и Совет депутатов города взаимодействуют

исходя из интересов населения муниципального образования,

единства целей и задач в решении проблем города.

Статья 32. Разрешение споров между администрацией и Советом

депутатов

Споры между администрацией и Советом депутатов города,

возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятым

актам и иным вопросам, решаются путем создания на паритетной

основе согласительных комиссий на срок не более двух месяцев.

При отсутствии согласия в решении возникающих проблем по

истечении установленного срока рассмотрение спора может быть

передано в суд.

Последнее положение Устава МО г. Кола расширяет правовую основу

взаимоотношений между представительным и исполнительным органами власти до

всего правового поля Российской Федерации.

Заключение

Особая роль правовых актов муниципальных образований в определении правовых

основ взаимоотношений между представительными и исполнительными органами

местного самоуправления

Итак, правовой основой во взаимоотношениях представительных и

исполнительных органов местного самоуправления выступают Конституция

Российской Федерации, федеральное законодательство о местном

самоуправлении, законодательство субъекта Федерации, а также правовые акты

муниципальных образований, которым от водится совершенно особая роль.

Во-первых, в главном правовом документе любого муниципального

образования – уставе – определяется структура органов местного

самоуправления, принципы их формирования и взаимодействия. Таким образом

закладываются основные нормы взаимоотношений между представительными и

исполнительными органами местного самоуправления.

Во-вторых, муниципальные образования создают правовые акты, которые

более подробным образом регламентируют эти взаимоотношения.

Таким образом, правовые основы взаимоотношений между представительным

и исполнительным органами местного самоуправления определяются населением в

момент утверждения структуры органов местного самоуправления муниципального

образования. Поэтому при разработке структуры органов местного

самоуправления муниципального образования необходимо учитывать специфику

муниципального образования: площадь его территории, численность населения,

объем предметов ведения, наличие или отсутствие муниципальных округов

внутри муниципального образования, количество имеющихся муниципальных

предприятий, другие факторы.

В то же время, законодательство Российской Федерации не устанавливает

никакой типологии моделей структуры органов местного самоуправления, то

есть, в данном случае имеется законодательная база для внедрения совершенно

новых, возможно, гораздо более эффективных моделей структуры органов

местного самоуправления, которые разовьют совершенно новые для России

варианты взаимоотношений между органами местного самоуправления.

Л И Т Е Р А Т У Р А

1. Конституция Российской Федерации. – СПб.: Издательский торговый Дом

«Герда», 2001г.

2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с

изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа

2000 г.)

3. Закон Мурманской области от 08 июля 1996 г. N 32-02-ЗМО «О местном

самоуправлении в Мурманской области» (Принят Мурманской областной Думой

27 июня 1996 г.) (с изменениями от 30 декабря 1997 г., от 15 февраля 1999

г.,05 июля, 28 декабря 2000 г.)

4. Устав муниципального образования город Кола. Принят Советом депутатов МО

г. Кола 28.01.97г. (С изменениями и дополнениями от 21.02.97г. и

15.09.2000г.)

5. Регламент Совета депутатов МО г. Кола второго созыва. Принят Советом

депутатов МО г. Кола 17.05.2001г.

6. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов.

– М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА(М, 1999.

7. Воронин А.Г, Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным

хозяйством. Учебное пособие. – М.: Дело, 1998.

-----------------------

[1] Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько

поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная

территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах

которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная

собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

(Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями

от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.)).

-----------------------

МЭР

СОВЕТ

АДМИНИСТРАЦИЯ

АДМИНИСТРАЦИЯ

МЭР

СОВЕТ

ПРЕДСЕДАТЕЛЬ

СОВЕТ

УПРАВЛЯЮЩИЙ

АДМИНИСТРАЦИЯ

Выборное лицо

………

КОМИССИЯ

Отдел

………..

АДМИНИСТРАЦИЯ

Страницы: 1, 2