Правительство в Российской Федерации и зарубежных странах. Сравнительный анализ

правительства осуществляют изложенные функции и полномочия как коллективно,

так и индивидуально.

Для сравнения отметим, что Конституция Франции - другой

смешанной республики, несколько иначе организованной, компетенцию

Правительства определяет в двух первых частях ст. 20 весьма кратко:

"Правительство определяет и проводит политику Нации.

Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами."

К этому, конечно нужно добавить полномочия Президента, акты по

осуществлению которых нуждаются в контрасигнатуре членов Правительства, и

некоторые весьма конкретные полномочия во взаимоотношениях с Парламентом и

местными коллективами. Можно указать и на известное противоречие

конституционного регулирования в отношении руководства вооруженными силами:

распоряжается ими Правительство, но главой их согласно ст. 15 является все

же Президент. Тем не менее формулировки ст. 20 весьма широки и позволяют

Правительству очень многое.

Следует также отметить, что благодаря подзаконному

нормотворчеству и делегированному законодательству правительство во многих

странах в широких масштабах осуществляет нормативное регулирование

общественных отношений. Подчас имеет место субделегация - передача

регулятивных полномочий еще ниже, то есть отдельным ведомствам, хотя иногда

она бывает запрещена. В силу большого числа делегированных актов,

издаваемых нередко весьма оперативно, парламент обычно не в состоянии

должным образом контролировать их содержание и применение. Правда, здесь

опять приходит на помощь административная юстиция, а также и

конституционная, но путь этот весьма сложен.

Для Франции и ряда других стран, характерно такое явление, как

самостаятелтьная сфера регламентарной власти президента, правительства и

других исполнительных органов, которую парламент своими законами

регулировать не может.

Сфера внешней политики остается в решающей мере доменом

правительства (в президентских и многих смешанных республиках - главы

государства). В этой сфере огромное место принадлежит конфиденциальным

отношениям между государствами, которые уже в силу этого их характера, как

правило, не становятся достоянием ни парламента, ни общественности.

При авторитарных и тоталитарных режимах правительство

представляет собой административный инструмент, с помощью которого глава

государства или диктатор, не занимающий государственной должности,

руководит всей государственной машиной. Ему часто передаются

законодательные полномочия.

3.2. Функции правительства

Положение правительства в системе органов государственной власти

характеризуется его функциями. Рассмотрим важнейшие функции Правительства.

Управление государственным аппаратом является одной из основных

функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле

комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его

деятельностью. Современный государственный аппарат, приспособленный для

осуществления многообразных государственных функций, не только велик

численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении.

Правительство, являющееся, прежде всего политическим институтом, направляет

и координирует деятельность государственного аппарата через министерства,

департаменты, штабы и другие ведомства. По отношению к государственному

аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании

полученной им информации принимает решения, осуществляемые различными

звеньями этого аппарата.

Исполнение законов по букве конституции - важнейшая функция

правительства. Подобное утверждение является аксиомой для классического

государствоведения, строго придерживавшегося принципа разделения властей.

Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть,

т.е. ему вменяется в обязанность заботиться о должном исполнении законов,

принимаемых парламентом. Однако один из исследователей британской

политической системы С. Лоу еще в начале XX века писал: "Едва ли будет

преувеличением сказать, что министры могут делать все, что угодно, при

непременном условии, что они располагают доверием народных представителей.

Пока министры пользуются этим доверием, они могут считать себя в числе

наиболее могущественных и полновластных правителей на земле... Пока

министры облечены тем высшим авторитетом, который покоится на доверии

народных представителей, поле их политической деятельности можно считать

почти ничем не ограниченным".

Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически

превратился в самостоятельную функцию правительства. Этот контроль

осуществляется по двум главным направлениям.

Во-первых, правительство является главным, источником

законодательной инициативы. В президентских республиках возможности

правительства в этом плане в определенной степени ограничены. В США,

например, Президент, не обладающий по Конституции правом законодательной

инициативы, обращается к Конгрессу с посланиями, содержащими

законодательные предложения, разработанные в аппарате исполнительной

власти. Затем кто-нибудь из членов Конгресса вносит предложение в форме

билля от своего имени. Такие законопроекты получили название "биллей

администрации" или "инициативных биллей". По предложению Президента и

подчиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30% законопроектов. В

парламентарных странах правительство является фактически единственным

субъектом законодательной инициативы.

Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на

законодательный процесс. В президентских республиках правительство

осуществляет этот контроль в меньшей степени и в иных формах, чем в

парламентарных странах, но он все же достаточно эффективен. По общему

правилу в президентских республиках правительство использует для этого

право вето и непосредственные контакты с парламентариями, партийные фракции

при этом играют значительно меньшую роль, в то время как в парламентарных

странах именно фракции являются главным средством, с помощью, которого

правительство контролирует законодательный процесс.

Нормоустанавливающая деятельность правительства - одно из

основных направлений в его работе; правительства в некоторых странах во все

возрастающей степени занимаются этой деятельностью, активно вторгаясь в

сферу исключительной компетенции парламента. Правительство является автором

большей части нормативных актов, действующих в любом государстве.

В рамках нормоустанавливающей деятельности правительства можно

выделить три основные направления:

1. Правительство издает различного рода нормативные акты на

основе и во исполнение парламентских законов. Речь идет в данном случае о

нормативных актах, принимаемых по вопросам, не входящим, как правило, в

сферу исключительной компетенции парламента. Правительственные акты этой

группы носят подзаконный характер.

2. Правительство издает нормативные акты по прямому или

косвенному уполномочию парламента. Соответствующее уполномочие может быть

прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается, если закон

сформулирован неопределенно. Во Франции и Италии такие законы называются

"законами-рамками", в англосаксонских странах - "скелетным

законодательством". Правительство таким образом получает уполномочие на

издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся

к исключительной компетенции парламента. Парламент в данном случае

делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенно.

3. Правительство издает нормативные акты, содержащие в себе

общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию

парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего.

Однако в ряде стран эти акты впоследствии должны быть одобрены парламентом.

Так, в Италии декреты, изданные правительством в случае необходимости и

срочности под свою ответственность, утрачивают силу с момента издания, если

они не были утверждены парламентом в течение 60 дней после их опубликования

(ч. 2 и 3 ст. 77 Конституции).

Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности

правительства - делегированное законодательство - в современную эпоху

являются главными формами его нормоустанавливающей деятельности.

В Великобритании делегированное законодательство получило

широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного

аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, Которые

имеют право делегировать свое право на издание нормативных актов главам

подчиненных им учреждений и ведомств, которые в свою очередь могут

передавать это право нижестоящим, ведомствам, в результате чего возникает

многоступенчатая субделегация. Субъектами делегированного законодательства

являются также органы местного управления.

Акты делегированного законодательства в Великобритании по своему

числу намного превосходят парламентские законы. Парламентский и судебный

контроль над делегированным законодательством, юридически существующий в

Великобритании, на практике применяется слабо.

В США делегированное законодательство осуществляется как

Президентом, так и главами исполнительных департаментов, и многочисленных

федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке указы, приказы,

прокламации, военные приказы, директивы, регламенты и т.д. обладают такой

же юридической силой, как и акты Конгресса. Пределы делегированного

законодательства, не установлены.

В V Французской Республике основными субъектами делегированного

законодательства являются Президент, премьер-министр и министры, которые

издают ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции,

регламенты и т.д. Делегированное законодательство во Франции не только по

своему объему и значимости превосходит нормоустанавливающую деятельность

парламента, но и трудно контролируемо.

Составление и исполнение бюджета является чисто

правительственным полномочием, поскольку роль парламента в этом процессе

фактически номинальна. Составление доходной и расходной частей бюджета

осуществляется различными административными ведомствами, а окончательный

проект представляется на утверждение Правительства министерством финансов.

Прохождение проекта бюджета через парламент иногда представляет собой чисто

формальную процедуру, так как принятие поправок и дополнений к нему-

явление достаточно редкое. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный

правительством. После утверждения бюджет полностью выходит за сферу

деятельности парламента, его исполнение целиком сосредоточено в руках

правительства и подчиненного ему административного аппарата. Формально

принадлежащее парламенту право контроля за исполнением бюджета не всегда

эффективно.

Осуществление внешней политики, прежде всего, входит в

компетенцию правительства. Глава государства в парламентарных странах в

сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается

парламента, то на его долю остаются лишь некоторые контрольные функции,

поскольку он не имеет возможности воздействовать на внешнеполитический

аппарат, полностью подчиненный правительству. Даже самые сильные парламенты

могут оказывать известное влияние лишь на разработку внешнеполитических

доктрин, но не на их практическое применение.

Правительство контролирует и направляет деятельность всех

органов и институтов, с помощью которых Осуществляются внешнеполитические

функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат,

определяет контингента вооруженных сил, руководит деятельностью органов

внешней разведки, ведет международные переговоры и заключает международные

договоры и соглашения.

Полномочия правительства весьма велики и их осуществление даже в

обычных условиях мало подвержено законодательной регламентации. В условиях

же чрезвычайного положения, которое вводится прокламацией или приказом

главы государства, эти полномочия приобретают жесткий характер.

Чрезвычайное положение имеет своим последствием приостановление

действия конституционных прав и свобод, конституционных и процессуальных

гарантий. ПовЬдом для введения чрезвычайного положения являются войны,

забастовки, внутренние беспорядки и т.д. Вот перечень обстоятельств, при

которых американские президенты прибегали к использованию чрезвычайных

полномочий: Г. Кливленд во время паники 1892 г. и забастовки чикагских

железнодорожников в 1894 г.; Ф. Рузвельт во время забастовки угольщиков в

1902 .; В. Вильсон во время первой мировой войны; Г. Гувер и Ф. Рузвельт во

время Великой депрессии 30-х гг.; Ф. Рузвельт во время второй мировой

войны; Г. Трумэн и Д. Эйзенхауэр во время "холодной войны".

Условия применения правительством чрезвычайных полномочий

подробно регламентируются. Например, по Конституции Индии Президент

Индийской Республики может ввести чрезвычайное положение в следующих

случаях: если безопасности Индии или части ее территории угрожает война,

внешняя агрессия или внутренние беспорядки; если Президент получил от

властей штата сообщение о том, что управление этим штатом не может

осуществляться в соответствии с Конституцией. Правительство Индии

неоднократно прибегало к использованию чрезвычайных полномочий в локальных

масштабах. В общенациональных масштабах чрезвычайное положение было введено

после возникновения индокитайского пограничного конфликта, во время военных

действий на индо-пакистанской границе в 1965 г., а также в 1971 - 1972 гг.

Чрезвычайными полномочиями наделяет Президента Франции ст. 16

Конституции 1958 г. Во многих странах (Великобритания, ФРГ, США) действует

специальное законодательство 6 чрезвычайном положении.

4. Состав, формирование и структура правительства

В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия

парламента в формировании правительства можно разграничить две основные

модели формальной процедуры образования правительства: парламентскую и

внепарламентскую.

Парламентская модель предусматривает образование правительства

на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте - обычно

выборов в нижнюю палату). Это характерно для парламентарных республик и

монархий и многих смешанных республик. По общему правилу, глава государства

назначает главу правительства, в отношении которого есть основания

полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться

доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат,

глава правительства формирует состав правительства и представляет его

вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате

общин в Великобритании, обеим палатам в Италии). В некоторых странах

(например, в Болгарии) парламенту представляется только глава

правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и

представляет его для назначения главе государства. В Германии же, Бундестаг

должен выбрать Федерального канцлера по предложению Федерального

президента, а если это не удастся, то может в дальнейшем произвести такой

выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства

производится не королем, а тальманом Риксдага.

Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить

доверия большинства парламента или соответственно палаты, то возможен их

роспуск с назначением на период, пока не собрался новоизбранный парламент,

служебного правительства.

В качестве примера конституционного регулирования парламентской

модели формирования правительства можно взять положения ст. 37 греческой

Конституции. Согласно этой статье, Президент республики назначает Премьер-

министра и по его предложению других членов Правительства и государственных

секретарей (по существу, первых заместителей министров). Премьер-министром

назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов

абсолютным большинством мест. Если у этой партии нет лидера или он не

избран, а партия не имеет избранного представителя, то в течение пяти дней

после сообщения председателя Палаты Президенту о распределении мест между

партиями парламентская группа партии должна назначить своего лидера.

Если же абсолютное большинство мест не получено ни одной

партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное

большинство, выяснить возможность сформирования Правительства,

пользующегося доверием палаты. При его неудаче, Президент может либо

поручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии, либо по

получении заключения Совета республики назначить Премьер-министром лицо,

которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты независимо от

его членства в Палате. В таком же порядке Президент может увязать

назначение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и новых

выборах.

По предложению Премьер-министра один или несколько министров

могут быть назначены президентским декретом вице-премьер-министрами. В

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5