Особенности российского федерализма

Особого внимания требует организационно-правовое обеспечение региональной

безопасности. В нарушение федерального законодательства на советы

безопасности, функционирующие в девятнадцати субъектах Федерации, возложена

охрана суверенитета, независимости и территориальной целостности субъекта

(Ингушетия, Северная Осетия), вопросы обороны (Томская область, Северная

Осетия, Ингушетия и Тыва), которые не являются предметом ведения субъекта.

В Татарстане, Марий Эл, Хакасии, Карелии, Башкортостане, Дагестане,

Ингушетии и Кабардино-Балкарии созданы министерства и ведомства по вопросам

безопасности. Если бы решаемые ими задачи ограничивались защитой прав и

свобод человека и гражданина, обеспечением общественной и экологической

безопасности, правопорядка и борьбой с катастрофами, стихийными бедствиями,

эпидемиями, ликвидацией их последствий (т.е. сферой совместного ведения

Федерации и ее субъектов), их создание было бы менее проблематичным. Но они

имеют более широкие полномочия, вторгаются в сферу ведения Федерации,

пытаясь контролировать подразделения федеральных силовых структур на

местах, что противоречит Конституции РФ и закону "Об органах федеральной

службы безопасности в Российской Федерации".

Конституции Адыгеи, Дагестана, Ингушетии и Калмыкии устанавливают

гражданство, которое приобретается и прекращается в соответствии с законами

субъекта Федерации независимо от российского гражданства. Во многих

конституциях права и свободы человека и гражданина увязываются с

гражданством данной республики, что противоречит Конституции РФ, в

соответствии с которой они действуют на всей территории России, а

регулирование прав и вопросы гражданства отнесены к исключительному ведению

РФ.

Есть и другие примеры. Так, Омская область провозгласила, что порядок

регулирования разногласий между органами власти Федерации и ее субъекта

определяется только региональным законом. В уставе Смоленской области

записано, что ее органы власти вправе определять статус судей и

осуществлять надзор за деятельностью судов со стороны вышестоящих судов.

Конституции Мордовии, Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной

Осетии и Кабардино-Балкарии содержат положения о назначении председателей

судов, их заместителей, судей верховных судов и арбитражных судов

республик, а также районных (городских) судов, что не соответствует

Конституции РФ и закону "О судебной системе Российской Федерации".

Омская, Тюменская, Свердловская и Архангельская области, Мордовия, Адыгея,

Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия и Кабардино-Балкария

стремятся отнести к своему ведению международные и внешнеэкономические

отношения во всей их полноте. Некоторые субъекты Федерации активно

прибегают к финансовым займам, в том числе у зарубежных государств и на

мировых финансовых рынках, зачастую без соответствующего обеспечения, что

подрывает кредитоспособность не только субъекта, но и России в целом.

Поэтому специалисты предлагают дать официальное толкование пункта 5 статьи

76 Конституции, где речь идет о том, что в случае противоречия между

федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации,

действует первый. С формально-юридической точки зрения здесь, казалось бы,

нет неясности. Субъекты Федерации имеют право на собственное правовое

регулирование по всем вопросам, находящимся вне пределов ведения Федерации

и совместного ведения РФ и ее субъектов, - а они строго очерчены и

ограничены Конституцией.

Но далеко не все организации имеют под рукой тексты федеральных и

региональных законов, чтобы найти и сопоставить соответствующие нормы,

поэтому зачастую руководствуются простой заповедью: лучше выполнить

предписания пусть сомнительного закона, но принятого властями, которые

находятся ближе. Пока закон субъекта Федерации, противоречащий

федеральному, не отменен, его воспринимают как спорный, с которым

фактически согласились, и еще неизвестно - отменят его или федеральный

закон. Более того, некоторые положения, отступающие от федеральных законов,

рассматриваются как образцы для заимствования. Такая практика расшатывает

правовую систему.

Сознавая серьезность проблемы, федеральные власти возложили юридическую

экспертизу законодательных актов субъектов Федерации на Министерство

юстиции. Правда, его заключения носят рекомендательный характер. Субъекты

Федерации, ссылаясь на то, что данная функция Минюста неконституционна,

нередко игнорируют его рекомендации или изначально не представляют ему свои

акты.

Кроме Минюста, выявляют нарушения и контролируют законодательство субъектов

Федерации Генеральная прокуратура, Главное государственно-правовое

управление, Главное контрольное управление Президента РФ и др. По мнению

специалистов, их работа недостаточно согласованна и малоэффективна.

Указом Президента РФ "Об основных положениях региональной политики в

Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. № 803 контроль за соответствием

Конституции и федеральным законам законодательства субъектов Федерации

возложен на общие суды и Конституционный Суд. Аналитики обращают внимание

на то, что здесь не хватает существенного звена - специального оперативного

органа, который выявлял бы допущенные субъектами Федерации нарушения и

обращался в суд, добиваясь восстановления законности.

Наиболее простое решение - возложить эту обязанность на прокуратуру. Однако

согласно Конституции Генеральный прокурор не наделен правом непосредственно

обращаться в Конституционный Суд с запросом о конституционности

законодательных актов. Пока это положение не исправлено, целесообразно,

чтобы Министерство юстиции, которое обязано концентрировать у себя все

законодательство субъектов Федерации, оперативно входило с соответствующими

представлениями к Президенту РФ. Он как гарант Конституции направлял бы

запросы в Конституционный Суд.

Необходимо создать систему, которая позволяла бы уже на стадии подготовки

нормативных актов определять их несоответствие Конституции или федеральному

законодательству. Специалисты рекомендуют создать экспертный координационно-

методический центр - скажем, Институт регионального законодательства при

Президенте РФ или правительстве. Когда проект закона субъекта Федерации

вступает в противоречие с Конституцией или федеральным законодательством,

до его принятия должны вмешиваться федеральные органы на местах -

полномочный представитель Президента РФ и руководитель местной прокуратуры.

Необходимо обязать полномочного представителя, который имеет аппарат и

следит за законодательной деятельностью в субъекте Федерации, регулярно

информировать Администрацию Президента РФ о принимаемых законодательных

актах.

Если закон, противоречащий Конституции или федеральному законодательству,

все же принят, то возможна согласительная процедура либо судебный спор.

Чтобы ни один закон не остался без внимания, предлагается ввести

обязательную их регистрацию в Едином государственном реестре опубликования.

В связи с тем, что на федеральном уровне не определены основные принципы

организации исполнительных органов субъектов Федерации, целесообразно

принять дополнительные меры по укреплению исполнительной вертикали,

определив ответственность глав исполнительной власти субъектов за

неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции и федерального

законодательства. На главах субъектов Федерации лежит ответственность перед

избравшим их населением не только за выполнение предвыборных обещаний, но и

за исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, актов

правительства, судебных решений.

Выборный статус глав исполнительной власти субъектов Федерации не должен

вести к ослаблению единой системы государственной власти. Правоведы

полагают указать в законе "Об общих принципах организации государственной

власти в субъектах Российской Федерации", что их полномочия могут

прекращаться по инициативе федеральных органов, если суд установит, что они

нарушили Конституцию или федеральное законодательство. Избранный глава

субъекта должен стать элементом единой системы исполнительной власти РФ и

функционально подчиняться Президенту РФ и правительству, которые в

соответствии с Конституцией обеспечивают и контролируют согласованное

функционирование и взаимодействие исполнительных органов государственной

власти.

Впрочем, нарушают Конституцию и федеральное законодательство не только

главы субъектов Федерации, но и тысячи чиновников по всей стране. Чтобы

повысить уровень их законопослушания, специалисты предлагают:

. ввести в Уголовный кодекс статью, которая предусмотрит уголовную

ответственность должностных лиц за систематическое или грубое

нарушение Конституции и федеральных законов, а также административную

и дисциплинарную ответственность в случаях, когда в таком нарушении

отсутствует состав преступления;

. не считать смягчающим обстоятельством ссылки на распоряжение

начальства, которое спровоцировало чиновника на нарушение

законодательства;

. за неисполнение решений об отмене (приостановлении) нормативных актов,

противоречащих Конституции или федеральному законодательству, либо о

внесении изменений в такие акты предусмотреть меры вплоть до роспуска

государственных органов как Федерации, так и ее субъектов.

4. Процедура согласования интересов

Несоответствие законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и

федеральным законам легче предупредить, чем проводить кампании по его

устранению. Новые правовые споры неизбежны, так как законодательство

динамично, постоянно принимаются новые акты.

Ведомств, взаимодействующих с регионами, предостаточно. Региональное

законодательство анализирует Минюст, который не в состоянии организовывать

длительную процедуру согласования и корректировки регионального

законодательства. Минфин стремится все вопросы региональной финансовой

политики замкнуть на себя, неизбежно упуская множество отраслевых нюансов и

юридических тонкостей. Свою работу ведут полномочные представители

Президента РФ и Главное территориальное управление его Администрации. А

функции Министерства по делам Федерации и национальностей понять трудно.

Деятельность всех этих ведомств плохо согласована и малоэффективна.

Центральная власть приняла решение не формировать законодательство без

учета мнения регионов, возложив согласование на Министерство

государственного управления, без которого не решается ни один вопрос,

затрагивающий интересы регионов. Аналогичные функции в Германии выполняет

Министерство региональной политики, такие органы есть в Великобритании, США

и других странах.

Многие эксперты предлагают, опираясь на зарубежный опыт, узаконить

процедуру согласования интересов, которая ограничивала бы своеволие не

только регионов, но и центра. При этом необходимо определить головное

ведомство, которое будет этим заниматься, - непринципиально министерство

юстиции или министерство национальностей, главное, чтобы за важнейшее для

Федерации дело отвечал конкретный министр и его команда.

Возможные функции такого «согласительного» министерства:

. анализ проектов федеральных правовых актов на предмет соблюдения

конституционных интересов регионов, организация согласительных

процедур с представителями субъектов Федерации до внесения этих актов

в правительство РФ;

. координация мер с участием представителей всех федеральных органов

государственной власти, государственной власти субъектов Федерации и

местного самоуправления по уточнению расходных и иных полномочий

субъектов и определению стоимости их реализации;

. координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по

подготовке проектов соглашений с субъектами Федерации;

. анализ правовых актов субъектов Федерации на предмет противоречия

Конституции и федеральному законодательству, проведение с привлечением

представителей федеральных органов исполнительной власти

согласительных мероприятий по этому вопросу и при необходимости

подготовка исков в Конституционный или Верховный Суд;

. проведение досудебных согласительных мероприятий по искам субъектов

Федерации к российскому правительству с привлечением представителей

федеральных органов исполнительной власти.

Привести местные законы в соответствие с федеральными - полдела, главное

- всех заставить их выполнять, именно от этого зависит успех или провал

реформ. Принятые в 2000 г. законы позволили укрепить исполнительную

вертикаль. Однако ограничиваться только административными санкциями для

наведения порядка - значит пренебречь огромными возможностями, которые дает

правовая система, и скатиться в традиционное для России русло

административного произвола, когда сначала «люб - не люб» и лишь потом

закон. Поэтому так важно сделать реальным механизм правового федерального

принуждения, т. е. ввести в Уголовный кодекс статью, которая предусмотрела

бы уголовную ответственность должностных лиц за систематическое или грубое

нарушение Конституции и федеральных законов, административную и

дисциплинарную ответственность - если в таком нарушении отсутствует состав

преступления.

5. Неравноправие субъектов федерации

В соответствии с действующей Конституцией в состав РФ входят 89 субъектов

Федерации, формально равноправных в отношениях между собой, а также во

взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Тем не менее, специфика национально-исторического развития страны сохранила

формальные и неформальные особенности различных видов субъектов Федерации.

Например, трудно отрицать фактическое правовое доминирование республик в

составе РФ, а также городов федерального значения по сравнению со статусом

многих краев и областей.

“Предметом многолетних дискуссий является правовое положение автономных

округов. Существующее неприятие равноправного (по отношению к республикам)

положения автономных округов основывается на устаревших представлениях,

когда автономные округа были административно, финансово экономически и

юридически жестко зависимы от решений органов государственной власти краев

(областей), в состав которых они были введены актами высших органов.”

В настоящее время автономные округа уравнены в основополагающих правах и

обязанностях с краями (областями). В первую очередь, это следующие права:

волеизъявление населения автономного округа при выборах окружных органов

государственной власти; принятие этими органами окружного устава и окружных

законов; участие автономного округа в международных политических и

экономических контактах; самостоятельное формирование двусторонних

взаимовыгодных отношений с РФ и другими субъектами Федерации. Федеральное

законодательство установило в качестве самостоятельных финансово-

экономических источников бюджетного развития автономных округов средства,

извлекаемые из использования сосредоточенных на их территориях природных

ресурсов. Указанные широкие права в значительной мере исключают рецидивы

“местного патронажа” со стороны соответствующих краев (областей) или

попытки воссоздания прежней региональной системы подчинения.

Края (области) как субъекты Федерации также не однородны в отношении

реализации своих “равных” прав. Те края (области), стабильная рыночно

ориентированная экономика которых обеспечивает необходимые поступления в

местный бюджет, у которых имеются волевой губернатор, налаженные

“столичные” связи, находятся в более благоприятном положении при решении

возникающих перед ними вопросов; они в большей степени влияют на

расстановку приоритетов региональной политики, могут позволить себе критику

решений федеральных органов государственной власти. Другие субъекты из

этого ряда, имеющие ограниченный рыночный потенциал, вынуждены искать

“сильных партнеров”, нередко отказываться от собственных инициатив и

занимают, как правило, выжидательную позицию по отношению к действиям

федерального центра.

Не вызывает сомнений, что фактическое неравноправие субъектов Федерации (в

отличие от формально провозглашенного Конституцией РФ равенства) сохранится

еще длительное время. Реальными условиями сохранения такого положения

являются сложившиеся в прошлом и продолжающие существовать ныне стереотипы

государственно-правового мышления, искусственно разделяющие субъектов

Федерации на разные категории, а также общая политическая, социальная и

финансово-экономическая нестабильность в России. Можно предположить, что

это — промежуточная и неустранимая стадия развития федеративных отношений,

в реальности которой надо научиться жить и терпеливо готовить изменения.

Между тем в кризисные для России периоды оживляются дискуссии о

необходимости установления новых федеративных отношений. Ядром дискуссий,

естественно, является вопрос о числе субъектов Федерации.

Некоторые аналитики утверждают, что нынешнее число субъектов Федерации

явилось компромиссом, достигнутым на Конституционном Совещании в 1993 г.

Теперь, мол, настала необходимость произвести укрупнение субъектов

федерации и, таким образом, сократить число государственно-территориальных

образований с приданием им статуса новых субъектов Федерации. В частности,

в качестве прообраза новой структурной модели российского федерализма

предлагается использовать существующие ассоциации экономического

взаимодействия, добровольно возникшие на территории Российской Федерации

после распада производственно-снабженческой и транспортной системы СССР.

Авторы данного проекта “новой реформы федерализма” наивно полагают, что

механическое уменьшение числа существующих субъектов Федерации без согласия

последних на эту “хирургическую операцию” автоматически обеспечит

управляемость страной на общегосударственном уровне. Можно предположить,

что субъектные новообразования такого типа, призванные заместить ныне

существующие субъекты Федерации, будут крайне неустойчивыми, внутренне

конфликтными и неизбежно распадутся, если их вообще удастся сформировать

предлагаемыми принудительными способами.

Ряд иных радикальных предложений связан с изменением соотношения полномочий

Президента РФ и нижней палаты парламента РФ. Эти глобальные перемены,

затрагивающие интересы всей страны, не обсуждаются с регионами. При этом не

принимается во внимание, что граждане выбирали Президента и депутатов в

Государственную Думу с учетом того объема прав, которым данные лица уже

наделены в соответствии с действующей Конституцией.

“Для проведения радикальных перемен не созрели надлежащие условия.

Общеизвестно, что для успешного запуска и завершения глобальных

интеграционных процессов (а укрупнение сложившихся субъектов Федерации на

пространстве России может быть отнесено к таким типам процессов) необходимы

политическая стабильность и нормальное функционирование экономики.” Только

в этих условиях векторы интересов подавляющего числа федеральных и

региональных законодателей, политиков, бизнесменов, рядовых граждан

суммируются в активную равнодействующую. При любых иных вариациях

существенных социально-политических параметров неизбежно возникают силы

противодействия, способные затормозить поступательное развитие в указанной

сфере.

Заключение

В России всегда был и есть монархический режим: царь, генеральный

секретарь, президент. Если же мы являемся все-таки сторонниками

демократического развития, тогда то, что сегодня происходит, и о чем мы

говорим, это действительно отступление от демократической модели, которую

мы строили все эти десять лет. Тогда все чрезвычайно серьезно. Федеративное

государство все же у нас есть. Оно однобокое, слабое, конфедеративно-

федеративное. Сейчас мы уходим к унитарно-федеративному.

Движение к федерализму – это попытка медленно, последовательно, постепенно

преодолеть существующие противоречия.

Учреждение федеральных округов имеет положительное значение. Оно позволило

собрать все федеральные органы власти в единую сеть. Они сегодня,

действительно работают на интересы государства, а не на отдельных

губернаторов и субъекты Федерации. Представители Президента смогли

восстановить единое правовое пространство Российской Федерации, и сейчас

есть предпосылки для восстановления единого экономического пространства.

Есть реальный шанс довести до ума необходимейшие реформы: экономическую,

судебную, военную и др. Главное накормить людей, сделать их сытыми и

благополучными, поскольку никакой демократии в обществе быть не может, пока

общество экономически не создало какого-то необходимого минимума для своих

граждан. Но этот институт полпредов Президента должен быть временным, иначе

мы начнем сползать к унитарному государству.

Нельзя перекраивать страну в целях получения оптимального числа субъектов

Федерации, ибо мы можем получить не одну, а еще две-три Чечни. Есть

вопросы, с решением которых лучше подождать.

Согласно результатам специальных исследований в Российской Федерации три

четверти проблем заключается в системе управления и только одна четверть –

в экономике. Мы не доводим начатые дела до конца. На пути реализации

проблем всегда попадаются более стоящие и красивые идеи, за которые мы

хватаемся, бросая старые. Нам надо ответить на серию очень простых

вопросов. Кто, за что и как отвечает в государстве? Какую функцию выполняет

каждый уровень власти?

Вертикаль власти мы понимаем не как административную соподчиненность, а как

четкое разведение функций и компетенций по уровням власти. Когда все

занимаются по вертикали всем, когда все уровни отвечают за решение какой-то

частной проблемы, это есть самая большая безответственность. Суть вертикали

власти в четком распределении функций и компетенций по ее уровням. У нас

все уровни власти практически независимы от воли народа. Это большая

проблема.

Сегодня восприятие федерализма неоднозначное. Поэтому поднятие уровня

общественного сознания к пониманию, что такое федерализм, это одна из наших

важных и очень необходимых задач.

Россия обречена быть федеративным государством, если мы хотим сохранить ее

как единое государство, очевидно, что у нас должно пройти еще какое-то

время, и достаточно длительное, даже при наличии самой демократической

Конституции, чтобы все демократические принципы, включая принципы

федерализма, реально начали действовать.

После рассмотрения любой темы обычно подводят итоги, дают ответы на

поставленные вопросы, но проблем стало еще больше.

Считаю, что поднятая проблема могла бы быть продолжена в новых

исследованиях с освещением новых граней российского федерализма.

Список использованной литературы

1. Общество “ЗНАНИЕ” России, Москва 2001.

Н. П. Медведев профессор кафедры национальных и федеративных

отношений Российской Академии госслужбы при Президенте РФ, доктор

политических наук. Лекция на тему: “особенности Российского

Федерализма и перспективы его развития”. http://www.znanie.net/

2. Справочник “Социально-экономические проблемы России” ФИПЭР 1999.

http://www.nasledie.ru/fin/6_15/kniga1/toc.htm#spr

3. Смирнов А. Ю. Национальная безопасность:

этнодемографическая угроза.

http://geopolitika.narod.ru/new/nazbezetn.htm

4. К вопросу об отношениях федерального центра и субъектов федерации.

Издание Оренбургского Института МГЮА.

http://www.oimsla.edu.ru/gazeta/2002/092002/p7.asp

5. Т.Байкова “О некоторых особенностях Российского федерализма” (Право

и жизнь 1999 №24). www-версия бумажного издания.

6. См.: Закон РФ от 28 ноября 1991 г. “О гражданстве Российской

Федерации” (с изм. и доп. от 6 февраля 1995 г.)//Ведомости РФ. 1992.

N 6. Ст. 243.

7. См.: Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России.

М., 1997. С. 112.

8. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993. С. 30.

9. Российская академия государственной службы при Президенте

Российской Федерации. “Реформа системы государственного управления в

России: федеративный аспект”. http://www.rags.ru/dep/niir/2002/1.shtm

10. В. Я. Любашиц, А. Ю. Мордовцев, И. В. Тимошенко “Теория

Государства и права”. Ростов Н/Д: Издательский центр “МарТ”, 2002. С

198.

Страницы: 1, 2