Российский опыт местного самоуправления: исторические модели и современное состояние
Конституция Российской Федерации, закрепляя местное
самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует
организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе
управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции
Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как
структурное подразделение государственной системы управления.
В силу этого государственные органы уже не выступают,
как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей
деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право
отмены их решений.
Определение местного самоуправления, характеризующее
его как форму народовластия, содержится в федеральном законе «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 г. Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в
Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской
Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по
решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов
местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных
местных традиций»[66]
Местное самоуправление — это специфический уровень
власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы
организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что
характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем
органы местного самоуправления действуют в границах определенных
территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного
самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация
местного самоуправления с административно-территориальным делением государства
и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного
самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного
территориального уровня.
Конституция Российской федерации, принятая всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о
территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131
Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в
городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и
иных местных традиций"[67].
Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую
территориальную организацию местного самоуправления с
административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает
возможности такого решения вопроса территориальной основы местного
самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.
вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая) ввел новое
понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому
осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию Закон
связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже
отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное
самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и
осуществляется местное самоуправление.
Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее
действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц,
в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», во-первых, устанавливает, что местное самоуправление осуществляется
на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных
территориях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления
на отдельных территориях допускается Федеральным законом в целях защиты
конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах
которых осуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего, отдельные
поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются
территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько
отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд),
сельский округ (волость, сельсовет).
Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации) от 28 августа 1995 г. оставляет
за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования
территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное
самоуправление. Закон допускает возможность реализации местного самоуправления
на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и
иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в
статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет,
прежде всего, о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются
в пункте 3 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». Субъекты Российской Федерации
могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может
осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания
территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е.
территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При
этом согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствие муниципальной
собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием
для отказа в образовании нового муниципального образования.
Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на
самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население городского, сельского
поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления».
Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного
муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному
образованию; в) организации территориального общественного самоуправления.
Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования
территориального общественного самоуправления на территории поселения, не
являющегося муниципальным образованием.
Установление и изменение порядка образования, объединения,
преобразования или упразднения муниципальных образований относится к
компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.
Границы и состав территории муниципального образования
указывается в его уставе.
Установление и изменение границ муниципальных
образований отнесено федеральным законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5).
В этой связи важным представляется рассмотрение
практического решения проблемы соотношения административно-территориального
устройства и территориальной организации местного самоуправления в современном
законодательстве субъектов Российской Федерации
В одних случаях используется
совмещение административно-территориального устройства и муниципальных
образований, когда административно-территориальные единицы всех видов и
муниципальные образования отождествляются. Такой принцип закреплен, в
частности, в Законе "Об административно-территориальном устройстве
Пермской области" от 28 февраля 1996 г. (в ред. Закона Пермской области от
8 июля 1996 г). В ч. 2 ст. 1 этого Закона обязательным признаком
административно-территориальной единицы названо наличие органов местного
самоуправления. Аналогичная концепция заложена и в Законе "Об
административно-территориальном устройстве Челябинской области" от 12
ноября 1996 г.[68] Также решается этот вопрос в Законе Самарской области
от 13 июня 1997г. N 9-ГД "Об административно-территориальном устройстве
Самарской области", согласно которому административно-территориальная
единица Самарской области - часть территории области в фиксированных границах,
совпадающих с границами муниципальных образований, признанная в установленном
настоящим законом порядке административно-территориальной единицей Самарской
области.
Второй вариант решения проблемы — относительное
обособление административно-территориальных и муниципальных образований в
пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации.
Основания для такого подхода закреплены в Законе "Об
административно-территориальном устройстве Ленинградской области" от 17
апреля 1996 г. Из ст. 3, 6 данного Закона вытекает, что
административно-территориальными образованиями в области являются районы и
административные округа в составе районов, а муниципальными образованиями —
городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных
образований; в административно-территориальных единицах осуществляется
государственное управление территориальными органами государственного
управления области, а в муниципальных образованиях — местное самоуправление
органами местного самоуправления. В. А. Кряжков полагает, что сама идея
возможного осуществления местного самоуправления не в жестких рамках административно-территориальных
границ заложена в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.[69]
Возможен и третий вариант решения — абсолютное
юридическое разведение административно-территориального устройства и
совокупности муниципальных образований субъектов Федерации. Он связан с
рассмотрением любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов
как-государственных образований, служащих в определенных случаях базой для
создания муниципальных образований. Здесь административно-территориальные
единицы и муниципальные образования как бы разводятся по степени их
универсальности: первые — пространственная форма решения государственных, в том
числе государственно-местных задач; вторые — пространственная форма решения
вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. Так,
абсолютное разведение административно-территориального и
муниципально-территориального устройства предусматривает законодательство
Свердловской области[70].
В отличие от первого подхода здесь нет отождествления
административно-территориальных единиц и муниципальных образований.
Муниципальные образования складываются в пределах
административно-территориальных единиц и населенных пунктов, но их объединение
между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения
административно-территориального устройства. Скажем, упразднение района как
муниципального образования не означает упразднения этого же района как
административно-территориальной единицы, а создание единого муниципального
образования на базе двух сельсоветов не сопряжено с обязательной ликвидацией
последних. При указанных изменениях будет меняться система органов
самоуправления, но не административно-территориальное деление и не система
действующих на местах государственных органов.
"Установление, изменение, упразднение границ
муниципальных образований не влекут изменения границ, черт
административно-территориальных единиц, населенных пунктов, внутригородских
районов, в пределах которых действуют муниципальные образования" (п. 3 ст.
8 Закона Свердловской области "Об административно-территориальном
устройстве Свердловской области")[71].
Совпадение границы муниципального образования и
административно-территориальной единицы означает, что первая как бы
накладывается сверху на вторую и обе существуют одновременно. При этом решение
вопросов административно-территориального деления является прерогативой
субъекта Федерации, а решение вопросов образования, преобразования, упразднения
муниципальных образований остается во многом в компетенции последних. Конечно,
было бы разумным при выборе такого варианта программировать некоторые изменения
в системе муниципальных образований (например, объединение муниципальных
образований разных административных районов) путем предварительного изменения
административно-территориального деления, как это сделано в Свердловской
области.
Что касается практической реализации подходов, то
нужно отметить, что для практических работников более привлекателен первый
подход, поскольку он предполагает совмещение объектов государственного и
муниципального территориального управления, а значит упрощает задачи
управленческого регулирования. В то же время третий вариант по сравнению с
первыми двумя непросто внедрить на практике: он способен усложнить объект
территориального управления, в случае если границы административно-территориальных
единиц, населенных пунктов, с одной стороны, и границы муниципальных
образований, с другой стороны, не совпадут, будут иметь много точек
пересечения. Данный подход оказался бы более приемлемым в условиях перехода
субъекта Федерации к поселенческому принципу организации местного
самоуправления, при котором в его районном звене была бы восстановлена система
местных государственных представительных и исполнительных органов.
При выборе любого из возможных вариантов соотношения
административно-территориального устройства и муниципальных образований
необходимо учитывать, что в силу ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995
г., во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории
Российской Федерации, а значит, во всех местных сообществах, возникающих по
воле граждан или складывающихся в результате административно-территориальных
преобразований, проводимых государственными органами.
Во-вторых, ограничение прав граждан на осуществление
местного самоуправления на отдельных территориях допускается только федеральным
законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны
страны и безопасности государства. Правом на осуществление местного
самоуправления обладают и жители закрытых административно-территориальных
образований, реализующие его в границах последних[72].
В-третьих, население городского, сельского поселения
независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление
местного самоуправления — это положение, видимо, нужно понимать как безусловное
право жителей данных поселений на формирование собственных муниципальных
образований.
Следует также иметь в виду, что в силу ч. 3 ст. 6
Федерального закона от 28 августа 1995 г. не допускается подчинение одного
муниципального образования другому. Отсутствие подчинения одного муниципального
образования другому означает и несоподчиненность создаваемых в них органов
местного самоуправления. Приведенное правило актуально в условиях существования
двухуровневой структуры муниципальных образований, когда наряду с
муниципальными образованиями населенных пунктов, сельсоветов (волостей)
формируются территориально охватывающие их муниципальные образования районного
уровня.
В любом случае и при
двухуровневой структуре местного самоуправления исключается прямая
подчиненность одних муниципальных образований другим, вторжение одних
муниципальных образований в компетенцию других. Окружение одного муниципального
образования территорией другого муниципального образования (когда, например,
сельское муниципальное образование охватывается территорией муниципального
образования — района) также не означает поглощения территории сельского
муниципального образования районным. Отношения между разноуровневыми
муниципальными образованиями следует характеризовать не как их административное
соподчинение, а как муниципальную связь между ними.[73]
2)Финансово-экономическая
основа местного самоуправления.
В статье
28 Федеральный закон " Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" устанавливается, что экономическую основу местного самоуправления
составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся
в государственной собственности и переданное в управление органам местного
самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая
удовлетворению потребностей населения муниципального образования.[74]
В ст. 61 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" записано о
формировании муниципальной собственности в связи с реализацией закона, что
субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных
образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации,
необходимые для решения вопросов местного значения в соответствии с разграничением
полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также
между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна с той точки
зрения, что формирование муниципальной собственности напрямую связывается с
разграничением компетенции между уровнями управления - государственного и
местного. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты
собственности для обеспечения компетенции. Далеко не везде эта компетенция уже
разграничена. Но там, где это сделано, процесс формирования муниципальной
собственности идет быстрее, чем в тех субъектах Федерации, где полномочия
муниципальных образований прописаны с недостаточной ясностью и
последовательностью.
Существуют и другие правовые проблемы, связанные с
определением субъектов и объектов муниципальной собственности, порядком ее
разграничения, уровнем и формами правового регулирования процессов формирования
этой собственности. Одна из таких проблем - общее определение субъекта права
муниципальной собственности. Если Конституция РФ признает, как отмечалось выше,
субъектом права муниципальной собственности население, то ст. 212 ГК РФ
утверждает, что имущество (применительно к имуществу, входящему в состав
муниципальной собственности), может находиться в собственности только муниципальных
образований. То же самое устанавливается и в ст. 215 ГК РФ. Если вместо слов
"муниципальное образование" подставить то значение этого понятия,
которое содержится в ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
("муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько
поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная
территория..."), то получается, что физические и юридические лица, управляющие
имуществом, составляющим муниципальную собственность, осуществляют волю
собственника, коим является некая неодушевленная территория[75]. Таким образом, население как субъект
муниципальной собственности, подменяется иным субъектом, хотя и имеющим связь с
местным населением, но им не являющимся. От имени муниципального образования
согласно п. 2 ст. 285 ГК РФ права собственника осуществляют органы местного
самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с ч.
4 ст. 209 ГК РФ может передать свое имущество в доверительное управление
другому лицу. Но здесь имеется противоречие с п. 2 ст. 29 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", в соответствии с которым права собственника в отношении имущества,
входящего в состав муниципальной собственности, "от имени муниципального
образования", в том числе и права управления, осуществляет население
непосредственно.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|