Государственно-правовое регулирование банковской деятельности в РФ

Обобщая вышеизложенное, считаем, что к важнейшим направлениям контроля и надзора в сфере банковской деятельности следует отнести государственный контроль за банковской системой, контроль и надзор Банка России за кредитными организациями и контроль кредитными организациями за соблюдением их клиентами финансового законодательства.

Государственный контроль за банковской системой предусматривает целенаправленную и планомерную деятельность органов государства в соответствии с федеральным законодательством по осуществлению мер, направленных на обеспечение режима законности на всех стадиях жизненного цикла субъектов банковской деятельности, включая Банк России, в различных направлениях их деятельности. Государственный контроль за соблюдением субъектами банковской деятельности федерального законодательства (бюджетного, налогового, валютного и т.п.) осуществляют ГД РФ, Счетная палата РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, федеральное казначейство, налоговые, таможенные и иные органы в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, в банковской системе России реализуется несколько различных направлений государственной контрольной и надзорной деятельности, осуществляемых различными государственными органами. Это и прокурорский надзор, и государственный финансовый контроль, и налоговый контроль в соответствии с действующим федеральным законодательством, находящиеся вне пределов компетенции Банка России. Это и государственный валютный контроль, который согласно закону осуществляют Банк России и Правительство РФ как органы валютного контроля. Это и государственных контроль за деятельностью кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляемый ФКЦБ России, и т.п.

Как отмечает профессор Гейвандов Я.А., государственная контрольно-надзорная деятельность в банковской системе России включает в себя собственно государственный банковский надзор и государственный банковский контроль за кредитными организациями.

Государственный банковский надзор осуществляется Банком России и направлен на обеспечение соблюдения кредитными организациями норм федерального законодательства и нормативов, устанавливаемых Банком России. Государственный банковский контроль за кредитными организациями осуществляется Банком России в особых случаях, предусмотренных банковским законодательством, как последствие за допущенные ими правонарушения.

Понятия контроля и надзора в теории российского права и в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание.

Контроль как способ обеспечения законности предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицами. Контролирующее лицо обычно вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности соответствующего лица с точки зрения не только ее законности, но и целесообразности.

В отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием отношений подчиненности надзорных органов с поднадзорными объектами. В процессе надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки зрения законности. Действия поднадзорного лица с точки зрения их целесообразности не оцениваются. При этом вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается. Поэтому, если контроль может быть не только государственным, но и негосударственным, то надзор, как правило, осуществляется исключительно органами государства. Только суверенитет государства и функции, предоставленные законом его органам, позволяют им, не имея отношений подчиненности или имущественных отношений, оценивать деятельность поднадзорного лица с точки зрения законности.

Полномочия же Банка России по назначению временной администрации по управлению кредитной организацией являются не столько собственно контрольной деятельностью, сколько реализацией юридической ответственности кредитной организации за обнаруженные в процессе надзорной деятельности Банка России правонарушения.

Таким образом, о реализации государственного банковского контроля применительно к кредитным организациям правомерно говорить лишь в особых, упомянутых выше случаях, как правило, в качестве санкции за нарушение банковского законодательства. Именно подобного рода случаи (при их закреплении в банковском законодательстве), как представляется, следовало бы именовать государственным банковским контролем.

Итак, в строгом юридическом смысле слова, за соблюдением кредитными организациями норм банковского законодательства осуществляется государственный банковский надзор (ст. 55 Закона о Банке России). Такая трактовка в полной мере соответствует названию и содержанию главы 10 Закона о Банке России, установившей нормы о банковском надзоре, исключающем вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций. Подобные выводы основаны не только на анализе теоретических положений о контрольно-надзорной деятельности, но и на действующем банковском законодательстве. Например, из ст. 19 Закона о банках следует, что меры ответственности, предусмотренные в ст. 75 Закона о Банке России, применяются только в порядке надзора. Возможность применения Банком России каких-либо мер юридической ответственности к кредитным организациям в порядке контроля банковским законодательством вообще не предусматривается. В качестве способа обеспечения законности банковской деятельности кредитных организаций, включая валютные операции, федеральное законодательство упоминает только банковский надзор. Поэтому наиболее точно особенности государственной деятельности по обеспечению законности банковских операций кредитных организаций с валютными ценностями могли бы быть выражены термином «банковский валютный надзор».

То же самое касается антимонопольного контроля, упоминаемого в ст. 32 Закона о банках, который в большей мере является разновидностью банковского надзора, чем самостоятельным направлением банковского контроля.

Банковский валютный надзор за кредитными организациями, как представляется, включает надзор за соблюдением ими банковских правил работы с валютными ценностями, а также государственный надзор за деятельностью уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля.

Что же касается контрольных функций Банка России, возложенных на него другими (небанковскими) федеральными законами, то они реализуются не в связи с банковской деятельностью кредитных организаций. Поэтому соответствующие контрольные полномочия Банка России являются предметом регулирования иных отраслей российского законодательства (валютное, таможенное, налоговое, бюджетное, гражданское и т.п.) и могут именоваться банковскими с большой натяжкой, да и то лишь потому, что их осуществляет Банк России. Данный вывод имеет важное значение в вопросе о разграничении контроля и надзора в сфере банковской деятельности.

Говоря о банковском надзоре, можно выделить следующие основные направления его осуществления:

а) надзор за соблюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организаций, в т.ч. обязательных экономических нормативов. В нормативных актах Банка России этот вид надзора часто именуется пруденциальным надзором[59];
б) надзор за законностью осуществления кредитными организациями банковских операций, включая операции с валютными ценностями;
в) надзор за соблюдением иных норм федерального законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и Банка России по различным вопросам деятельности кредитных организаций (соблюдение антимонопольных правил, правил, защищающих права потребителей банковских услуг, требований к обеспечению банковской безопасности и т.п.).

В общем виде объекты банковского надзора закреплены в банковском законодательстве. К ним относятся кредитные организации. Однако помимо самих кредитных организаций к объектам банковского надзора следует отнести филиалы и представительства кредитных организаций в РФ и за ее пределами, а также филиалы и представительства иностранных банков в России.

Субъектом банковского надзора является Банк России. Функции банковского надзора могут осуществляться Банком России, его высшими органами управления, органом банковского надзора при Банке России, создаваемым по решению Совета директоров, а также территориальными учреждениями Банка России. Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюдения и проведения проверок.

Первоочередными задачами банковского надзора, осуществляемого Банком России, являются обеспечение законности организации и деятельности кредитных организаций, обеспечение надежности и устойчивости банковской системы в целом и каждой кредитной организации в отдельности, поддержание их стабильности и ликвидности, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Основными принципами банковского надзора являются: законность, постоянность, беспристрастность проверяющих лиц по отношению к поднадзорному объекту, а также непосредственность, предполагающая осуществление надзора именно Банком России. В этой связи, как указывает профессор Гейвандов Я.А., вызывает сомнение законность положений ст. 74 Закона о Банке России, позволяющих Банку России поручать проведение надзорных проверок коммерческим организациям (аудиторским фирмам). Между тем банковский надзор — это государственная функция, возложенная непосредственно на Банк России. Конституция РФ не позволяет делегировать государственные полномочия федеральных государственных органов коммерческим организациям. С учетом упомянутых противоречий, говоря о соотношении банковского надзора и банковского аудита, профессор Гейвандов Я.А. отмечает, что норма статьи 74 Закона о Банке России по сути признает разновидностями банковского надзора как проверку, проводимую Банком России, так и аудиторскую проверку, осуществляемую коммерческой (аудиторской) фирмой. Однако в процессе банковского надзора деятельность кредитной организации оценивается лишь с точки зрения законности. А банковский аудит, являясь формой негосударственного контроля, предусматривает оценку деятельности кредитных организаций с точки зрения целесообразности в интересах собственников (учредителей), самих юридических лиц, их кредиторов и лиц, пользующихся их услугами. Отношения между аудиторскими фирмами и аудируемыми лицами имеют гражданско-правовой характер.

Предметом банковского надзора является осуществляемая кредитными организациями банковская деятельность, в ходе которой должны соблюдаться банковское законодательство и иные нормативные акты, содержащие нормы банковского права России. Из содержания ст. 55 Закона о Банке России следует, что предмет банковского надзора не ограничен только обязательными нормативами. Предметом банковского надзора охватываются практически все нормы банковского законодательства и нормативных правовых актов Банка России, касающиеся кредитных организаций, их филиалов, филиалов и представительств иностранных банков.

Одним из важнейших направлений государственной контрольно-надзорной деятельности в банковской системе РФ является банковский надзор за соблюдением обязательных экономических нормативов, направленных на обеспечение устойчивости банковской системы и кредитных организаций. Во многих нормативных правовых актах Банка России этот вид банковского надзора именуется пруденциальным (от англ. Prudent — благоразумный) банковским надзором. В действующем банковском законодательстве России этот термин не упоминается. В федеральном законодательстве содержание и особенности пруденциального банковского надзора не раскрываются. Однако более чем в 150 нормативных правовых актах Банка России активно используются такие правовые категории, как “пруденциальный надзор“, “пруденциальные нормы деятельности“. Для осуществления пруденциального надзора в центральном аппарате Банка России создан специальный Департамент пруденциального надзора.

Анализ банковского законодательства позволяет сделать вывод, что пруденциальный надзор отличается от других видов банковского надзора тем, что его предметом являются государственные стандарты, обеспечивающие устойчивость банковской системы и кредитных организаций.

Задача пруденциального надзора, по мнению О.Н. Антиповой, состоит “в том, чтобы посредством постоянного контроля обнаружить на ранней стадии возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации, в целях проведения действенных мероприятий для преодоления выявленных негативных явлений и тенденций“. Поэтому вряд ли можно признать обоснованным мнение, что отличительным признаком пруденциального надзора является его “документарный“ или “дистанционный“ характер. Банковский надзор за соблюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организаций может осуществляться не только в документарной (дистанционной) форме, но и в процессе проверок с выездом на место. Соответствующие полномочия и процедуры банковского надзора за соблюдением кредитными организациями государственных стандартов закреплены в нормативных актах Банка России.

Надзор осуществляется на основании ежемесячных балансов кредитной организации, к которым прилагаются соответствующие справки с расчетами фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и главным бухгалтером кредитной организации. Ответственность за достоверное и правильное составление расчетов обязательных экономических нормативов и расшифровок отдельных балансовых счетов для расчета нормативов несут банки. При этом банки, у которых отозвана лицензия на совершение банковских операций, обязательные экономические нормативы не рассчитывают.

Помимо надзора за соблюдением кредитными организациями экономических нормативов Банк России следит за соблюдением ими норм обязательных резервов, депонируемых в Банке России, за финансовым положением и т.п.

Надзорная деятельность государства может быть эффективной только при условии, что все виды банковского надзора за банковской деятельностью кредитных организаций, включая валютный надзор, применяются в комплексе.

Непосредственным предметом банковского валютного надзора, осуществляемого в порядке ст. 55 Закона о Банке России, является та часть деятельности кредитных организаций с иностранной валютой и валютными ценностями, которая непосредственным образом связана с реализацией норм банковского права. Это могут быть банковские операции, осуществляемые ими, например, в интересах своих клиентов. Это может быть надзор за использованием валюты иностранного государства и платежных средств в иностранной валюте в качестве средства платежа в России, осуществление международных расчетов, включая валютные операции, связанные с движением капитала, а также расчеты между резидентами и нерезидентами в валюте РФ. Это может быть надзор за валютными резервами кредитных организаций, за соблюдением ими банковских правил, направленных на ограничение валютных рисков, а также правил приобретения и продажи иностранной валюты и т.п. Предметом банковского валютного надзора является также осуществляемый Банком России надзор за соблюдением уполномоченными банками лимитов открытой валютной позиции.

Предметом иных направлений банковского надзора является надзор Банка России за соблюдением кредитными организациями установленных им правил осуществления банковских операций, включая наличные и безналичные расчеты в РФ, правил денежного обращения, порядком ведения кассовых операций и т.п. Кроме того, в рамках банковского надзора Банк России обеспечивает:

соблюдение кредитными организациями федеральных законов (например, антимонопольных, о защите прав потребителей банковских услуг), нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, касающиеся банков и банковской деятельности;

соблюдение кредитными организациями требований к банковской безопасности и к банковской инфраструктуре;

соблюдение кредитными организациями требований банковского законодательства и Банка России к профессиональным и личным качествам руководителей кредитных организаций. Именно в процессе надзорно-контрольной деятельности Банк России проверяет соблюдение кредитными организациями своих предписаний и предупреждений, направленных на устранение обнаруженных правонарушений и недостатков.

Банк России не оставляет без внимания и деятельность кредитных организаций на финансовых рынках.

С принятием Закона о банкротстве возникло и развивается новое направление контрольно-надзорной деятельности за кредитными организациями. Это направление связано с необходимостью постоянного наблюдения за процессами оздоровления кредитных организаций и реализацией процедуры банкротства. Так, при осуществлении мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций Банк России в устанавливаемый им срок требует от кредитной организации представления ему плана мер по ее финансовому оздоровлению и контролирует его выполнение (ст. 13 Закона о банкротстве).

Значительный интерес для теории и практики банковского надзора имеет точное определение начального этапа этого вида государственного регулирования. В научной литературе высказано мнение, что начальным этапом банковского надзора является контроль за созданием кредитных организаций. Однако такой подход трудно поддержать в полной мере. В строгом юридическом смысле государственная деятельность по созданию, регистрации и лицензированию кредитных организаций имеет больше характер банковского регулирования, а не банковского надзора. Поскольку банковский надзор — это та стадия управленческого процесса, которая предполагает проверку выполнения принятых решений, характеризует результат фактически осуществленного процесса, то проверка законности приобретения статуса кредитной организации возможна только после ее регистрации и лицензирования. До создания и регистрации кредитной организации, предусмотренный Законом о Банке России и Законом о банках, объект банковского надзора юридически не существует, а без него нет и быть не может самого банковского надзора. Поэтому регистрация и лицензирование кредитной организации сами по себе не являются видом банковского надзора. Однако банковским надзором вполне могут быть признаны наблюдение или проверка законности регистрации или лицензирования кредитной организации после ее создания или выдачи лицензии. В этом случае в ходе банковского надзора оценивается соблюдение учредителями (акционерами), администрацией кредитной организации банковских правил, связанных с уведомлением, а в некоторых случаях с получением согласия Банка России либо антимонопольного органа на изменение уставного капитала, состава участников, назначение руководителей кредитной организации и т.п.

Таким образом, в зависимости от того, на какой стадии государственного управленческого процесса применяются регистрационные, лицензионные, согласовательные, уведомительные, в т.ч. антимонопольные, банковские процедуры, они могут иметь либо характер банковского регулирования, либо характер банковского надзора. Так, в момент создания кредитной организации упомянутые банковские процедуры являются элементами банковского регулирования. В последующем, например, при внесении изменений в состав учредителей, в уставный капитал и т.п., если, помимо регистрации, Банк России оценивает ранее проведенные сделки или принятые решения с точки зрения их законности, имеет место не только банковское регулирование, но и банковский надзор.

В заключение необходимо отметить, что исследование правовых основ банковского контроля и надзора не только способствует развитию науки банковского права, но и может иметь вполне ощутимые практические результаты, связанные с улучшением контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6